Prawo udziału w sesjach organów stanowiących samorządów (czyli rad i sejmików) wydaje się na pozór czymś całkowicie bezdyskusyjnym. Wszak mówi o tym wprost Konstytucja RP. Po pierwsze art. 4 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowi, że „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. W kolejnych przepisach możemy natomiast odnaleźć różne instrumenty, przy pomocy których Naród, czy obywatele, mogą mieć bezpośredni udział w procesach sprawowania władzy. Podstawowymi narzędziami jest prawo do udziału w wyborach i referendach, czy obywatelska inicjatywa ustawodawcza.

Możliwość bezpośredniego udziału wiąże się również z zasadą jawności działania organów władzy publicznej, która jest zagwarantowana w art. 61 Konstytucji. Dotyczy on nie tylko dostępu do informacji publicznej (np. do dokumentów), ale też gwarantuje obywatelom wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy pochodzących z wyboru, a więc także między innymi samorządowych rad i sejmików.

Postanowienia Konstytucji znajdują swoje rozwinięcie w ustawach samorządowych oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przykładowo art. 11b ustawy o samorządzie gminnym  stanowi, że działalność organów gminy jest jawna oraz, że w praktyce oznacza ona między innymi prawo do uzyskiwania informacji oraz wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji. Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 2008 r. stwierdził nawet, że: „[…] pojęcie wstępu na sesje rady gminy i posiedzenie jej komisji użyte w art. 11b ust. 2 podobnie jak i pojęcie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej [warto przy tym zaznaczyć, że ustawa o samorządzie gminnym rozszerza tu owo uprawnienie, ponieważ nie ma w tym przepisie mowy o tym, że muszą one pochodzić z wyborów – autor], użyte w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy, zdaniem Sądu, interpretować szeroko, a więc nie tylko jako możliwość ‘bycia obecnym’ podczas rady gminy, czy też posiedzeń jej komisji […]”.

Oznacza to, że obywatele, mieszkańcy tej czy innej wspólnoty samorządowej chcąc skorzystać ze swojego prawa do wstępu na sesje rady, mogą to zrobić i nie muszą być przy tym biernymi obserwatorami. Prawo wstępu na te zgromadzenia oznacza bowiem, że mogą również zabierać głos – zadawać pytania, wygłaszać opinie, etc., oczywiście z poszanowaniem pewnych reguł i autonomii działania organu władzy publicznej jakim jest rada gminy, powiatu, czy sejmik województwa.

Wydaje się to oczywiste, tak samo jak zgoła oczywiste jest, że wszyscy powinni być równi wobec prawa. Stare przysłowie powiada jednak, że diabeł tkwi w szczegółach, a uszczegółowienie prawa do udziału w posiedzeniach organów stanowiących znajdziemy w prawie miejscowym. I tu możemy natrafić na problem. Monitoring prowadzony w ramach projektu Decydujmy razem pokazuje bowiem, że standardy w tym zakresie mogą się różnić od siebie w dość zasadniczy sposób.

I tak na przykład, w statucie miasta Podkowa Leśna, odnajdziemy wiele przepisów uwypuklających możliwość aktywnego udziału mieszkańców w sesjach rady. Przepis § 6 Regulaminu Rady Miasta (załącznika do Statutu) stanowi, że Rada zapewnia mieszkańcom stałą, aktualną i ogólnie dostępną informację o podejmowanych uchwałach, przepisach […]. Jest to dodatkowa gwarancja tego, że obywatel chcący aktywnie włączyć się w pracę rady dostanie bezpośrednio od niej wszelkie informacje niezbędne aby mógł to zrobić. Więcej, § 10 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta Podkowa Leśna wprost stwierdza, że „W sesji uczestniczą z prawem zabierania głosu członkowie Zarządu Miasta, Sekretarz i Skarbnik Gminy oraz mieszkańcy […]”. Obywatele są więc z definicji zrównani w prawach udziału w posiedzeniach rady z reprezentantami lokalnej władzy wykonawczej.

Przykład Podkowy Leśnej niestety nie jest jednak reprezentatywny. Z dotychczasowych obserwacji wynika, że miejscowe przepisy zwykle nie zawierają podobnych zachęt, podkreślających prawo mieszkańców do aktywnego udziału w pracach rad i sejmików. Są też samorządy, w których lokalne regulacje zdają się zmierzać do ograniczenia aktywności obywatelskiej. I tak na przykład statut gminy wiejskiej Prażmów, nie tylko nie zachęca specjalnie do włączania się w prace rady, ale też od tego odstręcza. Przepis § 30 ust. 2 Statutu tej gminy powiada, że „[…] podczas obrad na sali może być obecna publiczność, zajmująca specjalnie wyznaczone w tym celu miejsca […]” sugerując, że mieszkańcy mają jedynie bierne prawo do uczestniczenia w sesji, z góry wyznaczając im miejsce i rolę „kibiców”. Co więcej, ust. 3 tego samego paragrafu różnicuje uczestników na tych, którzy są „publicznością” i na tych, którzy są zapraszani przez przewodniczącego z automatycznym prawem głosu. Dodatkowo ust. 5 uzależnia możliwość zabierania głosu w czasie sesji rady wyłącznie od złej lub dobrej woli przewodniczącego.

To tylko dwa wybrane przykłady z monitoringu prowadzonego przez Instytut, obrazujące w jak różny sposób podstawowe uprawnienia obywateli, gwarantujące im możliwość bezpośredniego wpływania na władzę mogą być skonsumowane w prawie miejscowym. Niektóre rozwiązania budzą poważne wątpliwości – nawet natury konstytucyjnej. Ich analiza skłania bowiem do wniosku, że w gminie A, czy powiecie X mieszkańcy mają więcej praw, niż w mieście Z, czy w województwie Y. Problem tkwi jednak przede wszystkim w tym, że to zróżnicowanie może mieć bardziej pozytywny lub bardziej negatywny wpływ na możliwość korzystania przez obywateli z prawa do udziału w pracach rad i sejmików. Tymczasem przepisy statutów, czy regulaminów lokalnych rad są nie tylko suchym tekstem, literą prawa. Ich treść powinna mieć wartość edukacyjną i zawierać takie rozwiązania, które będą zachęcać obywateli do aktywniejszego uczestnictwa w życiu publicznym.

Autor: Grzegorz Makowski

Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas