W niespełna rok po opublikowaniu pierwszej wersji założeń do nowej ustawy, której celem ma być uregulowanie lobbingu, rząd przedstawił nowy dokument w tej sprawie.
Na wstępie warto odnotować parę skądinąd pozytywnych spostrzeżeń. Nowe założenia, w przeciwieństwie do swojej poprzedniej wersji, są daleko lepiej zredagowane. Zawierają diagnozę problemu, omówienie różnych alternatywnych rozwiązań (w tym tzw. „opcji zerowej”, czyli nie podjęcia żadnych działań legislacyjnych, co jest wciąż rzadkością w przypadku tego typu opracowań), całkiem spójną prezentację rozstrzygnięć, za którymi optują autorzy, omówienie spodziewanych rezultatów i możliwych, niepożądanych konsekwencji.
O ile można dyskutować z meritum spraw poruszanych w tym opracowaniu, czy też o tym, na ile jest ono kompletne. O tyle, sam sposób przedstawienia propozycji nowych rozwiązań legislacyjnych jest wart pochwały. Widać wyraźnie, że projektodawcy potraktowali poważnie krytykę poprzedniej wersji i przynajmniej od strony formalnej przygotowali dobre opracowanie. Przejdźmy tymczasem do kwestii zasadniczych, które są już bardziej kontrowersyjne.
Lobbing jest formą partycypacji publicznej, wiąże się z udziałem w newralgicznych procesach decyzyjnych, w tym zwłaszcza w procesie stanowienia prawa. Jest to na tyle delikatna materia, że wielu komentatorów jest skłonnych odróżniać lobbing (czyli działania na rzecz partykularnych interesów) od rzecznictwa, które utożsamia się z działaniami na rzecz interesu publicznego. Proponowana ustawa zmierza do uregulowania właśnie tej materii. Co zmieniło się w stosunku do wcześniejszych propozycji rządu?
Większość będzie lobbystami, ale już nie wszyscy…
Główny kierunek prac niestety został zachowany. W projekcie założeń wciąż proponuje się rozszerzenie definicji lobbingu tak, aby obejmowała ona możliwie szerokie grono osób i podmiotów chcących uczestniczyć w procesach decyzyjnych.
Gdyby propozycje projektodawców miały się utrzymać, do grona lobbystów zaliczałby się w zasadzie każdy, kto byłby zainteresowany jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym przez określone w ustawie organy władzy publicznej. Jednocześnie utrzymany został podział na lobbystów profesjonalnych i nieprofesjonalnych. Ten lapidarny podział tylko na pozór wydaje się jasny.
Zawodowi lobbyści to ci, którzy wykonują swoją działalność odpłatnie i na rzecz osób trzecich, a przy tym podlegają rejestracji. Lobbyści niezawodowi są to natomiast ci, którzy swoją działalność wykonują ad hoc (jak to ujęto w projekcie) na rzecz własną lub własnej instytucji. Mieszczą się tu osoby indywidualne, organizacje pozarządowe, firmy prywatne, eksperci, itp. jednym słowem wszyscy ci, którzy lobbują za własnym interesem i robią to nieodpłatnie, cokolwiek miałoby to oznaczać (być może więc także urzędnicy, czy posłowie, co byłoby swego rodzaju paradoksem, założenia jednak nie precyzują tej kwestii). W projekcie założeń proponuje się utrzymanie rozróżnienia na lobbing zawodowy i niezawodowy.
W założeniach projektu autorzy niestety nie rozwijają propozycji dokładnych przesłanek, według których rozróżniano by lobbystę zawodowego od niezawodowego. Z góry jednak można przewidzieć, że opieranie tego podziału na kryterium odpłatności i działania na rzecz osób trzecich nie doprowadzi do jasnego rozstrzygnięcia.
Zawodowi i niezawodowi lobbyści mają być równi w prawach, ale (o czym więcej za chwilę). Nie będą natomiast równi jeśli chodzi o kwestie nadzoru i ciążące na nich obowiązki. To pewien postęp w stosunku do poprzedniej propozycji, w której zapisano trudne do zrozumienia propozycje, aby wszystkim „lobbystom ad hoc” zabronić dostępu do posiedzeń sejmu, komisji, konsultacji społecznych, itp. Tyle, że jeśli jedynym naprawdę wyróżniającym kryterium lobbysty zawodowego i niezawodowego będzie drastyczne obciążenie tego pierwszego odpowiedzialnością, karami i obowiązkami, przy niejasnym zdefiniowaniu na czym właściwie ma polegać lobbing zawodowy, łatwo przewidzieć, że nikt nie będzie chciał być zawodowym lobbystą.
W nowej propozycji pojawiły się jednak też pewne wyłączenia. I tak oto spośród grona lobbystów wyłączeni mają być przedstawiciele mediów upowszechniający swoje poglądy na temat decyzji legislacyjnych czy administracyjnych przez media (od razu nasuwa się pytanie, co ten termin dokładnie oznacza i dlaczego wszyscy udzielający się na łamach gazet czy w telewizji nie mieliby być z definicji lobbysty wyłączeni). Jako lobbyści nie byliby traktowani też naukowcy w ramach swojej działalności akademickiej. Także związkowcy, przedstawiciele organizacji pracodawców oraz przedstawicielstwa niektórych branż (np. szkolnictwa wyższego, rolników, czy rzemiosła) mieliby swoją furtkę, ponieważ ich działalność w ramach Komisji Trójstronnej miałaby być w dużym stopniu wyłączona spod rygoru ustawy (choć rezultaty uzgodnień w ramach tych ciał, dzięki nowej ustawie lobbingowej, miałyby być obowiązkowo publikowane, co dziś nie zawsze się dzieje).
Widać zatem pewną refleksję projektodawców nad problemem miejsca lobbingu w europejskiej tradycji dialogu społecznego, który ma mocno korporacyjny charakter. Pytanie, które od razu rodzi się w tym momencie, dlaczego akurat te formy promocji interesów mają podlegać wyłączeniu, a inne nie. Na to pytanie projekt założeń nie odpowiada.
Jednocześnie warto odnotować, że w ślad za opracowaniami i sugestiami ekspertów nowa, ewentualna ustawa lobbingowa obejmie szerszy niż dotychczas krąg podmiotów publicznych. Oprócz rządu i parlamentu ustawie miałby także podlegać Kancelaria Prezydenta RP, Narodowy Bank Polski, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.
Lobbingiem będzie… prawie wszystko
Podobnie jak w przypadku zakresu podmiotowego, tak też jeśli chodzi o zakres przedmiotowy, nowa wersja założeń do ustawy lobbingowej została nieco złagodzona. Siłą rzeczy, jeśli działalność stricte naukowa, związkowa czy dziennikarska ma nie być kwalifikowana jako lobbing, jasnym jest, że rozumienie tego pojęcia będzie nieco zawężone. Niemniej propozycja definicji zawartej w projekcie założeń wydaje się być bardzo szeroka, a przy tym niespójna, co przeczy dążeniom do jej doprecyzowania i sensownego zawężenia. W dokumencie zapisano, że lobbingiem będzie:
"każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi podejmowane w procesie stanowienia prawa lub zmierzające do jego wszczęcia, a także w procesie opracowywania innych dokumentów rządowych, o których mowa w ustawie o Radzie Ministrów, poprzez wywieranie wpływu na podmioty reprezentujące władzę publiczną w celu osiągnięcia pożądanej zmiany"
Nie ma tu miejsca na dokładną egzegezę tej definicji, warto zwrócić jednak na kilka jej elementów, które pokazują kierunek myślenia projektodawców.
Po pierwsze, mimo wszystko widać wyraźnie dążenie do rozszerzenia zakresu legalnej definicji lobbingu, która dziś dotyczy wyłącznie projektów aktów prawnych (i to nie wszystkich) na decyzje administracyjne. Ten kierunek akurat nie powinien budzić zastrzeżeń.
Po drugie jednak, zarysowuje się tu niebezpieczna tendencja do traktowania w kategoriach lobbingu uprawnień obywatelskich o zgoła odmiennej naturze. Jak bowiem rozumieć sformułowane mówiące o tym, że lobbingiem mają być także działania zmierzające do wszczęcia jakiegoś procesu decyzyjnego? Czy wniosek o wszczęcie jakiegoś działania przez organ władzy publicznej, zapytanie o informację nt. projektu aktu prawnego albo obywatelska inicjatywa ustawodawcza mają być, w kontekście tej propozycji, traktowane jako lobbing? Najwyraźniej tak, skoro w innym punkcie projektu, autorzy wyraźnie zapisali, że wnioski, skargi i petycje mają być traktowane dokładnie w ten sam sposób co dążenia lobbystów. Projektodawcy postulują też utrzymanie wysłuchania publicznego jako instrumentu lobbingu, co jest całkowicie bezzasadne, zważywszy, że nie jest to instytucja dedykowana działalności lobbingowej.
Wszystkie te propozycje są bardzo kontrowersyjne, a ich realizacja budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Ponadto są one wyrazem braku synergii między ośrodkami dążącymi do uregulowania sfery relacji władzy z obywatelami. Warto wspomnieć na przykład, że zaawansowane są już prace nad projektem ustawy o petycji, którą zaproponowali senatorowie. Jeśli w najbliższej perspektywie nowa ustawa lobbingowa miałaby zmieniać sens instytucji petycji, to trzeba sobie zadać pytanie, po co Senat ma się męczyć nad swoim projektem.
Jednocześnie warto zwrócić uwagę, że przy całej szerokości zaproponowanej definicji działalności lobbingowej, projektodawcy w innych miejscach dążą do istotnego zawężenia możliwości jej wykonywania. W przypadku projektów aktów prawnych przygotowywanych przez poszczególne ministerstwa, a następnie trafiających do ostatecznej redakcji do Rządowego Centrum Legislacji, ich treść nie mogłaby już być zmieniana pod wpływem ewentualnych zgłoszeń lobbystów. Jednocześnie projekty aktów prawnych przygotowywane przez sam RCL mogłyby być od początku do końca przedmiotem lobbingu. To niekonsekwentne i nielogiczne rozwiązanie.
Ciąg dalszy nastąpi…Autor: Grzegorz Makowski
Źródła: materiały własne, KPRM
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Tekst pochodzi ze stron Projektu "KOMPAS" realizowanego przez Instytut Spraw Publicznych (www.isp.org.pl/kompas) i finansowanego przy udziale środków Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe.
Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas
