Problem zaliczania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do kategorii „aktów prawa lokalnego” jest źródłem nieustających kontrowersji. Przepisy prawa nie określają z góry, które z uchwał są aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie wymaga często zapoznania się z treścią danej uchwały i dokonania oceny, czy ma ona charakter generalny i abstrakcyjny – czy jej adresaci to z góry nieokreślony krąg podmiotów, a regulowane nią zachowania nie dotyczą pojedynczej sytuacji, ale są powtarzalne. W praktyce takie oceny nierzadko są skomplikowane i zdarza się, że kwalifikacja dokonana przez organ stanowiący okazuje się błędna. W efekcie, uznanie, że określona uchwała nie ma statusu aktu prawa lokalnego powoduje, że nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jej projekt nie jest konsultowany z organizacjami pozarządowymi. Czy istnieje zatem jakieś rozwiązanie, które ułatwiłoby organom samorządowym podejmowanie prawidłowych decyzji co do kwalifikowania poszczególnych uchwał?
Wojewoda Dolnośląski w 2001 opracował zamknięty wykaz samorządowych aktów prawnych podlegających publikacji w dziennikach urzędowych. W 2003 roku Rada Gminy Olszyna przyjęła uchwałę w w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy; w uchwale postanowiono, że akt wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń w miejscach zwyczajowo przyjętych na terenie gminy. Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę Dolnośląskiego, który zarzucił m. in., że rada gminy „dokonała błędnej kwalifikacji zaskarżonej uchwały jako nie należącej do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące.” Wojewoda wskazał, że uchwała zawiera normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tj. skierowane do pewnej kategorii potencjalnych adresatów – mieszkańców gminy oraz nie podlegające skonsumowaniu przez jednokrotne zastosowanie, w związku z czym jest aktem prawa miejscowego i podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak dochowania tego wymogu stanowi istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenie nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Olszyna argumentował, że brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym był następstwem zastosowania się do wspomnianych wyżej wytycznych wojewody; przygotowany przez organ nadzoru wykaz aktów prawnych podlegających publikacji w dziennikach urzędowych nie obejmował uchwał dotyczących określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się jednak do stanowiska wojewody; w ocenie sądu sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, a niedopełnienie wymogu jej zamieszczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Od wyroku WSA gmina wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku z 8 grudnia 2011 roku (sygn. akt II OSK 1562/11) NSA wskazał, że „dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.” Sąd uznał, że uchwała, której dotyczy sprawa, spełnia te warunki: zawarte w niej normy są skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i określają uprawnienia związane z udziałem w konsultacjach.
NSA wypowiedział się również w kwestii przygotowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego wytycznych. Sąd podkreślił, że kryterium sprawowanego przez wojewodę nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego jest legalność, a wkraczanie w działalność jednostek samorządowych jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych ustawami. „Żadna ustawa nie przyznaje wojewodzie kompetencji do formułowania i przekazywania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego jakichkolwiek wytycznych, w tym oczywiście także takich, które – z założenia – miałyby stanowić pomoc dla organów samorządu we właściwym kwalifikowaniu podejmowanych uchwał jako aktów prawa miejscowego lub aktów o innym charakterze.” Tego rodzaju działania – mimo że z założenia mają ułatwiać samorządom podejmowanie właściwych rozstrzygnięć – są zatem pozbawione podstaw prawnych i stanowią niedopuszczalną ingerencję w samodzielność jednostek samorządowych. Skarga kasacyjna wniesiona przez gminę została przez NSA oddalona.
Autor: Anna Krajewska
Źródło: www.samorzad.lex.pl, orzeczenia.nsa.gov.pl
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas
