Mechanizm budżetów obywatelskich, można powiedzieć, od jakiegoś czasu podbija Polskę. Wielokrotnie opisywaliśmy też przykłady jego stosowania w różnych miastach kraju. Wykorzystanie tego narzędzia wydaje się wychodzić naprzeciw dostrzegalnemu oczekiwaniu mieszkańców, by w możliwie szerokim spektrum spraw lokalnych uwzględniane było ich zdanie. Z braku innych regulacji prawnych, cała procedura odbywa się zazwyczaj lokalnie w drodze dyspozycji wyrażonej w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594). Przepis ten wprowadza możliwość przeprowadzania na terenie danej gminy konsultacji z jej mieszkańcami, której specyficzna formą są właśnie budżety obywatelskie. Jednak zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu zasady i tryb ich organizowania określa już uchwała rady gminy. Ponadto, wyniki przeprowadzonej na podstawie tego przepisu procedury nie mają charakteru wiążącego organy gminy, lecz tylko dla nich doradczy.
Ciągle brakuje też dalszych, bardziej szczegółowych wytycznych, jak cała procedura powinna wyglądać. A chodzi o sprawę niebagatelną, ponieważ od tego, w jakim stopniu w przeprowadzenie procedury wyboru projektów, które sfinansowane będą z budżetu partycypacyjnego, włączani są mieszkańcy zależy także poziom ich późniejszej identyfikacji z wypracowywanymi rezultatami. Ponadto, sam długi proces planowania i prowadzenia, a potem poddania ewaluacji prac nad budżetem partycypacyjnym można także potraktować jako narzędzie edukacji obywatelskiej mieszkańców. Umożliwiając im udział w opracowaniu zasad wyboru projektów do dofinansowania, harmonogramu tej procedury oraz udostępniając możliwie klarowne informacje o tym, jak w niej uczestniczyć (jakiego rodzaju projekty zgłaszać, w jaki sposób je przygotować, itd.), pozwala się mieszkańcom praktykować aktywność obywatelską. Mogą oni poczuć w rezultacie, że sprawy lokalne rzeczywiście od nich zależą. Na tego typu cechy całego procesu wskazuje się chociażby w postulatach wypracowanych przez grupę roboczą Demokracja Miejska II Kongresu Ruchów Miejskich czy w dokumencie „Standardy procesów budżetu partycypacyjnego w Polsce”.
Jednak procedura ta ma również drugą stronę. W przypadku niedotrzymania wymienionych wyżej wymogów może okazać się, że zainteresowanie udziałem w całej procedurze ze strony mieszkańców nie tylko nie urośnie, ale będzie wręcz spadać (tak już stało się chociażby w przypadku jednego z pierwszych polskich miast, które wprowadziło ten mechanizm, tj. Sopotu). Słabo angażujący się społecznie Polacy, gdy tylko zorientują się o pozorności stworzonego im wyboru, mogą odrzucić cały mechanizm razem z ewentualnym poparciem dla organizujących go włodarzy. Do podobnych skutków prowadzić może wykorzystanie tego narzędzia w bieżącej grze politycznej. Jak się wydaje, dwa przykłady stosowania opisywanego mechanizmu partycypacyjnego w sposób świadczący o błędnym lub niedostatecznym zrozumieniu jego idei, można było zaobserwować w ostatnich tygodniach w Polsce.
Kraśnik – (nie)zaradni radni?
Pierwszym z przypadków jest położony w południowej części województwa lubelskiego Kraśnik. Głosowanie nad miejscowym budżetem obywatelskim, mającym stanowić część budżetu na 2014 rok, przeprowadzono w powiązaniu z pracą nad projektem uchwały zmieniającej uchwałę budżetową na rok 2014. Stąd możliwe było przeprowadzanie całej procedury jeszcze w pierwszym kwartale tego roku. Odbywające się na początku marca głosowanie zakończyło zwycięstwem projektu, którego realizacja nie leży w kompetencjach gminy. 1130 mieszkańców (na 3844 głosujących - frekwencja wyniosła 13 %) opowiedziało się za sfinansowaniem dachu na budowanym od kilkunastu lat kościele Matki Bożej Bolesnej w dzielnicy fabrycznej (zob. protokół z wynikami głosowania). Finansowanie budowy kościoła nie należy do zadań gminy, ponieważ obiekt, o którym mowa nie jest ani zabytkiem, ani kaplicą, mającą na celu stworzenie warunków do działania duszpasterstwa specjalnego w zakładach leczniczych i zamkniętych zakładach pomocy społecznej (według oceny prawników Biura Analiz Sejmowych). Sfinansowanie jego pokrycia dachowego z pieniędzy publicznych jest też sprzeczne z konstytucyjną zasadą rozdziału między państwem a działającymi na jego terytorium kościołami i związkami wyznaniowymi (art. 25 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zapisami ustawy o stosunku państwa do kościoła katolickiego w Polsce.
Pomimo idącej po tej samej linii opinii prawników miejscowego magistratu, wskazujących, iż „budowa kościoła wyznaniowego nie należy do zadań publicznych miasta” oraz wskazującego na tę samą okoliczność prezydenta, przyjmujący ostatecznie wnioski do realizacji radni zadecydowali inaczej. Nie pomogła też wyrażana już na tym etapie negatywna opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wcześniej, projekt inwestycji na pokrycie dachowe zatwierdziła do wystawienia pod głosowanie oceniająca zgłoszone wnioski pod względem formalno-prawnym komisja doraźna ds. budżetu obywatelskiego Rady Miasta Kraśnik, składająca się ze wszystkich radnych miejskich. Zamiast przedstawienia mieszkańcom do głosowania tylko wniosków, które są możliwe do realizacji, zrobiła im niepotrzebne nadzieje. A obywatele położonego w wyjątkowo konserwatywnej części kraju (na Podkarpaciu) miasteczka ochoczo opowiedzieli się za projektem, który w ich perspektywie jest najbardziej potrzebny.
Głosowanie Radnych nad uchwałą dotyczącą budżetu samorządowego na 2014 rok, uwzględniającą wydatki na projekty wybrane w budżecie obywatelskim odbyło się już po tym jak cała sprawa zrobiła się głośna i z różnych stron przedstawiano argumenty na niezasadnością sfinansowania remontu dachu kościoła. Część radnych zgłosiła wniosek o wykreślenie dofinansowania na kościół z projektu uchwały zmieniającej uchwałę budżetową na rok 2014 i przekazanie tych środków na inne inwestycje, które zajęły kolejne miejsca podczas głosowania mieszkańców. Pomysł nie zyskał jednak aprobaty pozostałych radnych, sugerujących, że byłoby to „działaniem wbrew woli mieszkańców”.
W rezultacie, Rada Miasta Kraśnik potwierdziła ich wybór na sesji specjalnej 24 kwietnia, przyjmując uchwałę zmieniającą budżet Miasta Kraśnik na 2014 rok z uwzględnieniem inwestycji na dach kościoła. Ostatnie słowo należy teraz do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, której przedstawiciele już wcześniej deklarowali, że jej kolegium na zgromadzeniu 6 maja br. stwierdzi nieważność uchwały budżetowej w zakresie dotyczącym tej konkretnej inwestycji. Uzasadnieniem dla tej decyzji będzie niezgodność uchwały z przepisami prawa. RIO sama skonstruuje później w tej części budżet Kraśnika, decydując o przeznaczeniu kwoty planowanej dotychczas na remont dachu. Takie zastępowanie przez urzędników w kompetencjach członków lokalnego organu przedstawicielskiego nie jest często spotykane w skali kraju. A paradoksalnie do sytuacji tej doprowadził sposób przeprowadzenia budżetu partycypacyjnego w mieście.
Natomiast sami mieszkańcy wydają się dalej twardo stać za raz już przez siebie podjętym wyborem. Zebrali dotychczas 2 tysiące podpisów w obronie tych 500 tys. zł na sfinansowanie dachu kościoła, które razem z prośbą o interwencję trafić mają do wojewody lubelskiego. Jednak ten ostatni już teraz przyznaje, że nie ma prawnej możliwości, by wpłynąć w jakikolwiek sposób na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej. Nie może też sam ocenić uchwały budżetowej Rady Miasta i jej zgodności z prawem, ponieważ działanie takie należy do wyłącznej kompetencji RIO.
Do tematu wrócimy w kolejnej części tego tekstu. Przedstawimy tam też przypadek z Białegostoku, gdzie główną rolę odegrał organ władzy wykonawczej. Już teraz serdecznie zapraszamy do lektury!
Autor: Filip Pazderski
Źródła: http://krasnik.naszemiasto.pl/, www.krasnik.pl, http://lublin.gazeta.pl, www.krytykapolityczna.pl, http://kongresruchowmiejskich.pl, materiały własne
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
