W 2003 roku, wyrokiem sygn. akt K30/2, Trybunał Konstytucyjny zobowiązał ustawodawcę do skorygowania przepisów ustawy z 2000 r. o referendum lokalnym, decydujących o zakresie problematyki, jakiej może dotyczyć referendum lokalne.
Trybunał zajmował się treścią art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, który stanowi o tym, że w drodze referendum właśnie, mieszkańcy wspólnoty samorządowej wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, że przedmiotem referendum może być wyłącznie sprawa, która spełnia jednocześnie dwa warunki – dotyczy danej wspólnoty samorządowej oraz mieści się w zakresie zadań i kompetencji jej organów. Znaczy to ni mniej, ni więcej to, że nawet jeśli jakaś kwestia dotyczy bezpośrednio mieszkańców danego samorządu, ale jego organy, czyli rada, burmistrz, czy prezydent nie są władni, aby podjąć stosowne rozstrzygnięcie, to w takiej sprawie referendum nie będzie można przeprowadzić.
I tak, na przykład, niedawno pisaliśmy o gminie Stępnica w zachodniopomorskim, której mieszkańcy domagali się przeprowadzenia referendum konsultacyjnego w sprawie zmiany statusu tej jednostki z wiejskiego na miejski. Rada gminy odmówiła jednak głosowania nad wnioskiem mieszkańców argumentując, poniekąd słusznie, że nie mogłaby ogłosić referendum w sprawie, w której żaden z organów gminy nie ma decydującego głosu. Gmina przygotowuje jedynie wniosek o zmianę statusu jednostki, a decyzję podejmuje premier. Cóż więc z tego, że jest to sprawa, która jak najbardziej dotyczy mieszkańców konkretnej gminy, skoro to nie oni, ani ich lokalna władza nie podejmują w tej kwestii ostatecznej decyzji. Jest to dokładnie przykład sytuacji, którą opisaliśmy w akapicie powyżej. Mieszkańcy Stępnicy nie wywalczyli więc referendum ani we własnej gminie, ani przed sądami administracyjnymi.
Tymczasem Trybunał Konstytucyjny uznał, że wspomniany art. 2 ust. 1 mimo, że ogólnie rzecz biorąc jest zgodny z ustawą zasadniczą, to domaga się korekty, ponieważ jego interpretacja nastręcza trudności, a jego treść nie do końca oddaje sens referendum lokalnego oraz intencje, które zostały opisane w Konstytucji.
Przepisy dotyczące referendum są zawiłe. Ot na przykład, z jednej strony art. 170 konstytucji stanowi, że mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Konstytucja stanowi więc wprost (w odróżnieniu od referendum krajowego), że referendum lokalne jest formą d e c y d o w a n i a o sprawach wspólnoty, a ponadto jego stosowanie jest uprawnieniem przysługującym mieszkańcom, ilekroć zajdzie taka potrzeba, niezależnie od tego czy w danej sprawie odpowiednie kompetencje mają organy samorządowe.
Konstytucja zakreśla więc daleko większy krąg możliwości korzystania z referendów, niż to zostało opisane w ustawie. Może on wykraczać także poza sprawy znajdujące się w gestii samorządów. Co do zasady więc, referendum może też dotyczyć również takich spraw, w których organy samorządowe nie mają decydującego głosu – tak jak przywołana wcześniej decyzja o zmianie statusu jednostki. Wówczas referendum nie będzie miało co prawda charakteru rozstrzygającego (ponieważ ani organy samorządu, ani ostateczny decydent nie będą musieli stosować się do jego wyniku), niemniej może zostać przeprowadzone, jeśli na przykład będzie to sposób na uzyskanie silniejszej legitymizacji dla jakiegoś działania, czy decyzji.
W tym kontekście warto wspomnieć, że Trybunał powiedział również coś więcej, o naturze samego charakteru referendum lokalnego. Mianowicie ma ono co prawda ów decyzyjny charakter, niemniej w art. 170 Konstytucji użyto zwrotu, że mieszkańcy „mogą decydować”. Konstytucja nie wyklucza więc innych niż decyzyjny zastosowań referendum. Jak najbardziej, może ono mieć zatem też charakter opiniodawczy (wówczas jego wynik nie będzie wiążący dla organu samorządowego).
To interesujące spostrzeżenie, o tym bowiem czy referendum jest rozstrzygające, czy też nie, decydują ogólne uwarunkowania, jak na przykład to, czy organ samorządu może w ogóle zostać związany wynikiem jego wynikiem, czy też nie. I znowuż można odwołać się do przykładu Stępnicy. W tym przypadku sądy administracyjne odrzuciły skargę mieszkańców nie tylko dlatego, że chcieli oni zorganizować referendum w sprawie, która wykraczała poza kompetencje samorządu, ale też dlatego, że pytanie referendalne, które sformułowali sugerowało, zdaniem sędziów, że wynik referendum będzie miał charakter wiążący. Tyle, że w obliczu wyroku TK treść pytania nie ma w tym przypadku znaczenia. Skoro samorząd i tak nie mógłby zostać związany wynikiem referendum, bo decyzja nie leży w jego kompetencjach, to w oczywisty sposób rzeczy wnioskowane referendum miałoby charakter opiniodawczy, a nie rozstrzygający. Rada powinna więc przyjąć wniosek mieszkańców i rozpisać referendum opiniodawcze.
Bazując zatem na opinii Trybunału Konstytucyjnego i realnych problemach związanych ze stosowaniem instytucji referendum, senatorowie przygotowali projekt zmian w ustawie o referendum lokalnym. Polegają one na doprecyzowaniu art. 2 tej ustawy i jasnym zdefiniowaniu, jakim celom może służyć lokalne referendum i w jakich okolicznościach może być przeprowadzane. W projektowanym art. 2 wymieniają następujące sytuacje:
• odwołanie organu stanowiącego oraz wykonawczego w przypadku gminy lub miasta;
• samoopodatkowanie mieszkańców (możliwe również i dziś, ale proponowana zmiana ma ostatecznie wyjaśnić, że samoopodatkowanie może dokonać się w drodze referendum);
• rozstrzygnięcia spraw znajdujących się w kompetencjach organów samorządowych;
• w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.
Zwłaszcza ten ostatni punkt jest ważny. Otwiera on możliwość szerszego stosowania referendum opiniodawczego, jako instrumentu włączania mieszkańców w lokalne procesy decyzyjne oraz rozszerza zakres spraw, które będą mogły zostać objęte tą instytucją – również na takie, które wykraczają poza kompetencje organów jednostki samorządowej.
Jednocześnie trochę jakby przy okazji i tylnymi drzwiami, bo wbrew logice i głównym argumentom uzasadnienia, senatorowie zaproponowali, aby wniosek o referendum w sprawie odwołania organu samorządowego był ważny tylko wtedy, gdy podpisze się pod nim minimum 15% mieszkańców mających czynne prawo wyborcze. Obecnie takie wniosek może przedłożyć 10% mieszkańców. De facto, poprawka Senatu zmierza więc do ograniczenia możliwości odwoływania organów jednostek samorządowych przez mieszkańców, co burzy nieco całą filozofię tej nowelizacji.
Ostatecznie, mimo pewnych zastrzeżeń inicjatywa senatorów zmierza raczej w dobrym kierunku. Uchwalenie ewentualnych zmian w ustawie o referendum lokalnym z pewnością ułatwiłaby i spopularyzowała ten instrument włączania mieszkańców w samorządowe życie publiczne. Póki co jednak ustawa utkwiła w Sejmie. Dopiero w lipcu br. odbyło się pierwsze czytanie.
Uchwała w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym
Autor: Grzegorz Makowski
Źródła: materiały własne
Trybunał zajmował się treścią art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, który stanowi o tym, że w drodze referendum właśnie, mieszkańcy wspólnoty samorządowej wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, że przedmiotem referendum może być wyłącznie sprawa, która spełnia jednocześnie dwa warunki – dotyczy danej wspólnoty samorządowej oraz mieści się w zakresie zadań i kompetencji jej organów. Znaczy to ni mniej, ni więcej to, że nawet jeśli jakaś kwestia dotyczy bezpośrednio mieszkańców danego samorządu, ale jego organy, czyli rada, burmistrz, czy prezydent nie są władni, aby podjąć stosowne rozstrzygnięcie, to w takiej sprawie referendum nie będzie można przeprowadzić.
I tak, na przykład, niedawno pisaliśmy o gminie Stępnica w zachodniopomorskim, której mieszkańcy domagali się przeprowadzenia referendum konsultacyjnego w sprawie zmiany statusu tej jednostki z wiejskiego na miejski. Rada gminy odmówiła jednak głosowania nad wnioskiem mieszkańców argumentując, poniekąd słusznie, że nie mogłaby ogłosić referendum w sprawie, w której żaden z organów gminy nie ma decydującego głosu. Gmina przygotowuje jedynie wniosek o zmianę statusu jednostki, a decyzję podejmuje premier. Cóż więc z tego, że jest to sprawa, która jak najbardziej dotyczy mieszkańców konkretnej gminy, skoro to nie oni, ani ich lokalna władza nie podejmują w tej kwestii ostatecznej decyzji. Jest to dokładnie przykład sytuacji, którą opisaliśmy w akapicie powyżej. Mieszkańcy Stępnicy nie wywalczyli więc referendum ani we własnej gminie, ani przed sądami administracyjnymi.
Tymczasem Trybunał Konstytucyjny uznał, że wspomniany art. 2 ust. 1 mimo, że ogólnie rzecz biorąc jest zgodny z ustawą zasadniczą, to domaga się korekty, ponieważ jego interpretacja nastręcza trudności, a jego treść nie do końca oddaje sens referendum lokalnego oraz intencje, które zostały opisane w Konstytucji.
Przepisy dotyczące referendum są zawiłe. Ot na przykład, z jednej strony art. 170 konstytucji stanowi, że mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Konstytucja stanowi więc wprost (w odróżnieniu od referendum krajowego), że referendum lokalne jest formą d e c y d o w a n i a o sprawach wspólnoty, a ponadto jego stosowanie jest uprawnieniem przysługującym mieszkańcom, ilekroć zajdzie taka potrzeba, niezależnie od tego czy w danej sprawie odpowiednie kompetencje mają organy samorządowe.
Konstytucja zakreśla więc daleko większy krąg możliwości korzystania z referendów, niż to zostało opisane w ustawie. Może on wykraczać także poza sprawy znajdujące się w gestii samorządów. Co do zasady więc, referendum może też dotyczyć również takich spraw, w których organy samorządowe nie mają decydującego głosu – tak jak przywołana wcześniej decyzja o zmianie statusu jednostki. Wówczas referendum nie będzie miało co prawda charakteru rozstrzygającego (ponieważ ani organy samorządu, ani ostateczny decydent nie będą musieli stosować się do jego wyniku), niemniej może zostać przeprowadzone, jeśli na przykład będzie to sposób na uzyskanie silniejszej legitymizacji dla jakiegoś działania, czy decyzji.
W tym kontekście warto wspomnieć, że Trybunał powiedział również coś więcej, o naturze samego charakteru referendum lokalnego. Mianowicie ma ono co prawda ów decyzyjny charakter, niemniej w art. 170 Konstytucji użyto zwrotu, że mieszkańcy „mogą decydować”. Konstytucja nie wyklucza więc innych niż decyzyjny zastosowań referendum. Jak najbardziej, może ono mieć zatem też charakter opiniodawczy (wówczas jego wynik nie będzie wiążący dla organu samorządowego).
To interesujące spostrzeżenie, o tym bowiem czy referendum jest rozstrzygające, czy też nie, decydują ogólne uwarunkowania, jak na przykład to, czy organ samorządu może w ogóle zostać związany wynikiem jego wynikiem, czy też nie. I znowuż można odwołać się do przykładu Stępnicy. W tym przypadku sądy administracyjne odrzuciły skargę mieszkańców nie tylko dlatego, że chcieli oni zorganizować referendum w sprawie, która wykraczała poza kompetencje samorządu, ale też dlatego, że pytanie referendalne, które sformułowali sugerowało, zdaniem sędziów, że wynik referendum będzie miał charakter wiążący. Tyle, że w obliczu wyroku TK treść pytania nie ma w tym przypadku znaczenia. Skoro samorząd i tak nie mógłby zostać związany wynikiem referendum, bo decyzja nie leży w jego kompetencjach, to w oczywisty sposób rzeczy wnioskowane referendum miałoby charakter opiniodawczy, a nie rozstrzygający. Rada powinna więc przyjąć wniosek mieszkańców i rozpisać referendum opiniodawcze.
Bazując zatem na opinii Trybunału Konstytucyjnego i realnych problemach związanych ze stosowaniem instytucji referendum, senatorowie przygotowali projekt zmian w ustawie o referendum lokalnym. Polegają one na doprecyzowaniu art. 2 tej ustawy i jasnym zdefiniowaniu, jakim celom może służyć lokalne referendum i w jakich okolicznościach może być przeprowadzane. W projektowanym art. 2 wymieniają następujące sytuacje:
• odwołanie organu stanowiącego oraz wykonawczego w przypadku gminy lub miasta;
• samoopodatkowanie mieszkańców (możliwe również i dziś, ale proponowana zmiana ma ostatecznie wyjaśnić, że samoopodatkowanie może dokonać się w drodze referendum);
• rozstrzygnięcia spraw znajdujących się w kompetencjach organów samorządowych;
• w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.
Zwłaszcza ten ostatni punkt jest ważny. Otwiera on możliwość szerszego stosowania referendum opiniodawczego, jako instrumentu włączania mieszkańców w lokalne procesy decyzyjne oraz rozszerza zakres spraw, które będą mogły zostać objęte tą instytucją – również na takie, które wykraczają poza kompetencje organów jednostki samorządowej.
Jednocześnie trochę jakby przy okazji i tylnymi drzwiami, bo wbrew logice i głównym argumentom uzasadnienia, senatorowie zaproponowali, aby wniosek o referendum w sprawie odwołania organu samorządowego był ważny tylko wtedy, gdy podpisze się pod nim minimum 15% mieszkańców mających czynne prawo wyborcze. Obecnie takie wniosek może przedłożyć 10% mieszkańców. De facto, poprawka Senatu zmierza więc do ograniczenia możliwości odwoływania organów jednostek samorządowych przez mieszkańców, co burzy nieco całą filozofię tej nowelizacji.
Ostatecznie, mimo pewnych zastrzeżeń inicjatywa senatorów zmierza raczej w dobrym kierunku. Uchwalenie ewentualnych zmian w ustawie o referendum lokalnym z pewnością ułatwiłaby i spopularyzowała ten instrument włączania mieszkańców w samorządowe życie publiczne. Póki co jednak ustawa utkwiła w Sejmie. Dopiero w lipcu br. odbyło się pierwsze czytanie.
Uchwała w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym
Autor: Grzegorz Makowski
Źródła: materiały własne
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
