Wiosną ubiegłego roku opisywaliśmy w naszym biuletynie interesujący z punktu widzenia partycypacji publicznej przypadek Jarocina, którego radni utworzyli w swoim mieście jednostkę pomocniczą o nazwie Sołectwo „Tadeusza Kościuszki” po to, by można było wydzielić dla niej z budżetu miasta fundusz sołecki. Wojewoda wielkopolski stwierdził nieważność uchwały rady miejskiej ze względu na istotne naruszenie prawa. W ocenie organu nadzoru, utworzenie sołectwa w mieście jest niedopuszczalne. Wynika to zarówno z przepisów prawa, jak i z doktryny, które określają sołectwo jako jednostkę pomocniczą o wyraźnie wiejskim charakterze. Jarocin z kolei ma charakter zurbanizowany, jego tereny nie są wykorzystywane na działalność rolniczą, posiada prawa miejskie i status miasta – nie ma więc żadnych cech obszaru wiejskiego. Co więcej, instytucja funduszu sołeckiego – jak wynika z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o funduszu sołeckim – została utworzona właśnie z myślą o terenach wiejskich i niezurbanizowanych.
Sprawa jednak miała ciąg dalszy, ponieważ gmina Jarocin zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygnatura akt II SA/Po 686/13). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w rozstrzygnięciu wojewoda użył argumentacji pozaprawnej, naruszającej swobodę i autonomię gmin gwarantowaną w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Gmina zwróciła uwagę, że obecnie ustawodawca przyznał radzie gminy pełną swobodę w zakresie powoływania jednostek pomocniczych. Katalog jednostek pomocniczych zawarty w art. 5 ustawy o samorządzie gminnym zawiera tylko przykładowe ich wyliczenie, co oznacza, że rady gmin mogą tworzyć innego typu jednostki – w tym sołectwa – na terenie miasta. Co do argumentu dotyczącego uzasadnienia projektu ustawy o funduszu sołeckim, miasto wskazało w skardze, że nie mogą one znaleźć uznania, gdyż nie uwzględniają obowiązującego stanu prawnego i dotyczą materii nieuregulowanej w spornej uchwale. Gmina dodała poza tym, że za wykładnią prawa, jaka była podstawą przyjęcia podważonej przez wojewodę uchwały, przemawia także Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, a w szczególności jej art. 4 ust. 2, który przyznaje swobodę działania jednostek samorządu terytorialnego w każdej sprawie, która nie mieści się w zakresie kompetencji innych organów.
Rozpoznając skargę WSA zauważył, że motywem podjęcia przez wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było generalne zakwestionowanie dopuszczalności tworzenia sołectw na obszarach wchodzących w skład miast – a nie jedynie utworzenia konkretnego sołectwa w Jarocinie. Aby ustalić, czy rzeczywiście taki zakaz wynika z przepisów prawa, konieczne jest dokonanie wykładni przepisów obowiązującego prawa. „Analiza (…) przepisów u.s.g. pozwala na stwierdzenie, iż ustawodawca nie tylko przewidział w nich tworzenie przez radę gminy jednostek pomocniczych o różnych nazwach (takich jak wskazywane wprost w ustawie: sołectwo, dzielnica, osiedle i miasto oraz inne o nieprzesądzonej przez ustawodawcę nazwie), lecz także o zróżnicowanej strukturze organów, zróżnicowanym trybie ich wyłaniania, zróżnicowanej ochronie prawnej osób pełniących w nich funkcje oraz zróżnicowanej ochronie interesów majątkowych tych jednostek pomocniczych.” Jednak mimo przyznania gminom pewnego zakresu swobody w powoływaniu jednostek, prawodawca nie pozostawił im swobody w ich kształtowaniu. Poszczególne jednostki pomocnicze różnią się m. in. strukturą organów wykonawczych i organów stanowiących. Sąd zauważył w związku z tym, że „sprzecznym z zasadą racjonalności prawodawcy jest przyjęcie, iż każda z tych jednostek pomocniczych może być przez radę gminy dowolnie tworzona, lub zastępowana przez inną, albowiem racjonalny ustawodawca nie dawałby gminom możliwości utworzenia szeregu nie tylko różnie nazwanych, lecz także odmiennie zorganizowanych i dysponujących innymi kompetencjami i środkami materialnymi jednostek pomocniczych nie różnicując jednocześnie okoliczności, w których mogłyby być tworzone poszczególne ich typy.” Wykładnia językowa pozwala wnioskować, że sołectwo historycznie jest formą samorządu mieszkańców wsi, na co wskazuje fakt, że jego organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie. Mimo to jednak, nie można stwierdzić, że sołectwa nie mogą być tworzone na obszarach wchodzących formalnie w skład miast „ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje nie tylko pojęcia sołectwa, lecz także pojęcia wsi, czy też obszaru o charakterze wiejskim. Co za tym idzie, również odnośnie pojęcia terenu o charakterze wiejskim odwołać się należy do rozumienia tegoż pojęcia terenu o charakterze wiejskim w języku polskim, a nie jak uczynił to Wojewoda do definicji legalnej pojęcia wsi przyjętego w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.”
W opinii sądu, za teren wiejski należy uznać wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej zamieszkały przez ludność trudniącą się produkcją rolną, który może znajdować się również w administracyjnych granicach miasta. Za tym, że sołectwo może być także jednostką pomocniczą miasta, przemawia treść art. 4 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, zgodnie z którym podstawowym warunkiem uzyskania środków z funduszu jest złożenia do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. Oznacza to, że „ustawodawca dopuszcza możliwość tworzenia sołectwa nie tylko w gminach, w których siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, lecz nawet w miastach powyżej 100.000 mieszkańców.” Sąd stwierdził zatem, że sołectwo rzeczywiście – jak argumentował wojewoda – może być utworzone tylko na obszarach wiejskich, nie można jednak wykluczyć, że tego rodzaju obszar będzie znajdował się w administracyjnych granicach miasta. „W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wadliwie przyjęto (…), że sołectwo nie może być tworzone na obszarze znajdującym się w granicach administracyjnych miasta, co skutkowało brakiem zbadania przez organ nadzoru istotnej prawnie okoliczności jaką jest charakter obszaru”, na którym utworzono sołectwo gminy Jarocin. W konsekwencji, sąd administracyjny uchylił w całości zaskarżone przez gminę rozstrzygnięcie nadzorcze.
Glosę do wyroku WSA w Poznaniu napisał dr Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego; została ona przygotowana na zlecenie Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska. Jej autor częściowo zgadza się ze stanowiskiem WSA wyrażonym w wyroku, jego argumentacja idzie jednak jeszcze dalej. W opinii autora, „nie ma żadnych podstaw prawnych do wiążącego wskazania dla organów samorządu gminnego, jakie nazwy jednostek pomocniczych mogą być tworzone na obszarach gmin w zależności od charakteru zabudowy lub podstawowych zajęć mieszkańców. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie art. 5 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze takie jak sołectwa, osiedla, dzielnice i inne. (…) Nie ma żadnych podstaw prawnych aby twierdzić, że jednostka pomocnicza o nazwie sołectwo może być utworzona tylko na obszarze, który wykazuje cechy zabudowy wiejskiej.”
Obowiązujące przepisy nie zawierają też podstawy do nakładania na rady gmin ograniczeń w zakresie wyboru oznaczenia tworzonej przez nie jednostki pomocniczej. Co więcej, sama nazwa jednostki pomocniczej nie powinna znacząco rzutować na jej uprawnienia i możliwości funkcjonowania. Ponieważ jednak ustawodawca przyjął takie rozwiązanie w odniesieniu do funduszu sołeckiego (uprzywilejowując tym samym jednostki pomocnicze o nazwie „sołectwo”), „to nie można zakazywać radom gmin, że chcąc skorzystać z mechanizmu funduszu sołeckiego dokonują zmian w nazwach istniejących już jednostek pomocniczych bądź też likwidują np. osiedla i w ich miejsce tworzą sołectwa. Skoro taka uchwała podejmowana jest po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami i mieszkańcy taką zmianę akceptują, to dlaczego ingerować w ich wolę? Czyżby organ nadzoru (…) wiedział lepiej niż społeczność lokalna lub rada gminy co jest dla danej gminy właściwe lub co nie ośmieszy jej organów?” Autor dodaje również, że – ponieważ sama nazwa jednostki pomocniczej nie powinna zaś stanowić istotnego kryterium różnicującego jej pozycję – w sytuacji, w której istnieje takie zróżnicowanie, „należy podjąć jak najszybsze próby wprowadzenia równoważnych mechanizmów finansowania także i pozostałych (wobec sołectw) jednostek pomocniczych gmin. W przeciwnym razie podejmowane będą coraz częste próby zmiany samych nazw jednostek pomocniczych celem otrzymania dodatkowych korzyści finansowych.”
Glosa do wyrokuAutor: Anna Krajewska
Źródła: http://funduszesoleckie.pl, http://orzeczenia.nsa.gov.pl
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
