23 września 2020 roku przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogłosiła założenia nowego paktu Unii Europejskiej w sprawie migracji i azylu. Celem paktu jest modernizacja założeń i usprawnienie mechanizmów unijnej polityki azylowej.
Składa się na niego szereg propozycji w zakresie, między innymi, procedur granicznych, współpracy z państwami trzecimi (pochodzenia lub tranzytu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), a także nowa wizja europejskiej solidarności opartej na dobrowolnym wyborze jednej z trzech form zaangażowania Państw Członkowskich - relokacji osób w procedurze uchodźczej lub ze statusem ochrony międzynarodowej; finansowania powrotów osób, które w rozumieniu paktu nie kwalifikują się do procedury azylowej; lub - jako trzecia opcja - zaangażowanie w inne formy zewnętrznego wsparcia operacyjnego.
Zaproponowane przez Komisję Europejską wytyczne w pewnym wymiarze odzwierciedlają opcje dyskutowane w ostatnich latach, lecz w niewielkim stopniu spełniają deklaracje głębokiej reformy dotychczasowego systemu azylowego (tzw. systemu dublińskiego). Otwartą kwestią pozostaje także to, na ile zadeklarowane założenia odpowiadają aktualnym wyzwaniom – pochodnym błędów i dotychczasowych nieefektywnych rozwiązań. Tuż po ogłoszeniu, unijny Pakt wywołał krytykę zarówno rządów krajów członkowskich, jak i organizacji społecznych oraz instytucji społeczeństwa obywatelskiego.
Dlaczego założenia nowej polityki migracyjnej i azylowej UE budzą krytykę środowiska organizacji zajmujących się prawami człowieka? Zasada efektywności zarządzania procesami migracyjnymi i zapewnienie kontroli nad dostępem osób na terytorium UE stanowią podstawowe założenia unijnego dokumentu. Niestety dotychczasowe praktyki pokazują, że podejście oparte na deklaracjach zapewnienia „bezpieczeństwa”
doprowadza do naruszeń podstawowych założeń Konwencji Genewskiej, z jednej strony, łamiąc zasady dostępu do procedury azylowej, a z drugiej, doprowadzając do szczególne niebezpiecznej sytuacji i warunków w ośrodkach recepcyjnych. Szczególny niepokój wzbudza propozycja zastosowania tzw. procedury granicznej, czyli nowych metod weryfikacji czy osoba wnioskująca o ochronę międzynarodową „kwalifikuje się” do procedury azylowej; w przeciwnym wypadku ma zostać wobec niej wszczęta tzw. „procedura powrotowa”. Można się spodziewać, że pod uwagę może być wzięta kontrowersyjna lista tzw. „bezpiecznych krajów pochodzenia”. Jej zastosowanie może powodować ryzyko naruszenia zasady indywidualnej oceny sytuacji osoby wnioskującej o ochronę i jej indywidualnej obawy przed prześladowaniem, możliwej także w kraju uznanym za bezpieczny.
Można się obawiać, że Unia Europejska w niewielkim stopniu wyciągnęła wnioski z
niepowodzenia dotychczasowego modelu solidarnej odpowiedzialności krajów członkowskich oraz rozwiązań infrastruktury recepcyjnej w takich krajach jak Grecja czy Włochy, czego przykładem był tragiczny pożar w ośrodku na Lesbos. Nowy mechanizm solidarności oparty ma być na zasadzie dobrowolności. Państwa członkowskie mają możliwość wyboru jednej z trzech form zaangażowania - poprzez udział w relokacji osób na terytorium swojego kraju, finansowy wkład w organizację powrotów osób “niekwalifikującym się” do procedury azylowej lub - jako trzecia opcja - zaproponowanie wsparcia operacyjnego dla państw przyjmujących. Pakt przewiduje pewne mechanizmy zapewniania równowagi w wyborze jednej ze wspomnianych opcji mające zapewnić stosowną do potrzeb skalę relokacji, jednak nie jest jasne jak będzie to działać w praktyce. Proponowany model może więc doprowadzić do tego, ze niemal żadne państwo nie zdecyduje się na relokacje, wybierając opcję sponsorowania powrotów.
Niepokojącym jest także eksternalizowanie odpowiedzialności za granice UE poprzez deklarowane pogłębienie współpracy z państwami trzecimi (pochodzenia lub tranzytu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, jak m.in. Liban, Tunezja, Turcja). Prowadzi to do wielu niepokojących pytań o bezpieczeństwo oraz notoryczne naruszanie praw osób wnioskujących o ochronę międzynarodową w tych krajach.
Pakt w bardzo ograniczonym wymiarze odnosi się do grup migranckich już przebywających w krajach UE. Po pierwsze, brakuje jakiegokolwiek odniesienia się do polityki recepcyjnej. Dokument w żaden sposób nie gwarantuje poprawy warunków i standardów w miejscach przyjmowania osób wnioskujących o azyl. Scenariusz Morii wciąż więc stanowi poważne zagrożenie dla krajów, które obecnie doświadczają tzw. presji migracyjnej.
Kompleksowo oceniając dokument, należy zatem podkreślić, że jest on ograniczony i pominięta została w nim wielowymiarowość procesów migracyjnych. Projekt skupia się bardziej na określeniu dróg dostępu do terytorium UE w ramach różnych form możliwej migracji i próbie zarządzenia tzw. nielegalnym przekraczaniem granic UE. W Pakcie zwrócono uwagę na kwestie tzw. talentów i większych ułatwień w mobilności dla migrantek i migrantów przebywających w państwach UE w celu lepszego wykorzystania ich potencjału. W tym wymiarze szczególną uwagę zwrócono na rozwiązania dotyczące wjazdu i pobytu osób posiadających wysokie kwalifikacje w ważnych dla państw członkowskich sektorach gospodarki (tzw. dyrektywa Blue Card). Dokument także odnosi się do pracowników i pracownic o niskich i średnich kwalifikacjach. Podkreślono w nim między innymi konieczność prac nad uproszczeniem procedur legalizacyjnych tych grup migranckich.
Jednocześnie za istotne ograniczenie unijnego paktu można uznać to, że bardzo mało miejsca w dokumencie zajmuje kluczowa dla osób już przebywających w UE kwestia integracji. Zapowiedziany jest jedynie plan działania na rzecz integracji i włączenia społecznego na lata 2021–2024. Na ile ten plan będzie zobowiązywał poszczególne państwa do prowadzenia konkretnych działań, nie jest jasne. Co by było jednak bardzo istotne względem krajów członkowskich, gdzie wymiar integracji jest bagatelizowany lub pomijany. Takim przykładem jest m.in. Polska, gdzie polityka integracyjna nie istnieje jako systematyczne, kompleksowe działanie administracji centralnej, a potrzeby integracyjne związane z obecnością migrantek i migrantów (np. kursy i certyfikacja w zakresie języka polskiego, szkolenia zawodowe, zatrudnianie asystentek międzykulturowych w szkołach itd.) znacznie przewyższają ofertę dostępną ze środków publicznych
Czy nowy pakt Unii Europejskiej w sprawie migracji i azylu odpowiada interesom Polski? Praktyka pokazuje od lat, iż priorytetowym kierunkiem polityki migracyjnej rządu RP jest zapewnienie potrzeb rynku pracy oraz koniunktury gospodarczej, czyli utrzymywanie migracji ekonomicznych. Dlatego zagadnienia dotyczące tzw. „legalnych dróg migracji” realizowanych poprzez ww. politykę przyciągania talentów oraz ułatwień pracy i pobytu pracowników zarówno wysokich jak średnich i niskich kwalifikacji są bliskie interesom obecnego rządu RP.
Natomiast w stosunku do migracji przymusowych ciężar interesów politycznych władz RP jest skierowany w przeciwną stronę, a mianowicie opiera się na zasadzie jak najmniejszej liczbowo obecności tej grupy osób w kraju poprzez ograniczenie dostępu do procedury azylowej. Na pierwszym miejscu podnoszone są kwestie bezpieczeństwa, co
wyraźnie ujawnia analiza anty-uchodźczego, utrzymywanego w kraju od 2015 roku. 24 września, dzień po ogłoszeniu Unijnego Paktu, premier Mateusz Morawiecki skrytykował zapowiedziany plan relokacji podkreślając że „
są pewne zasady, których się trzymamy, potrzeba zapewnienia skutecznej polityki w zakresie kontroli granicznej, pomocy na miejscu, czy tego rodzaju pomocy, jaką Polska obecnie udziela Grecji”. W kwietniu 2020 roku w odpowiedz na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który stwierdził, że Polska narusza prawo unijne relokacji, mister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro powiedział: „
Polska słusznie nie przyjęła uchodźców, podobnie jak Czechy i Węgry. Broniliśmy naszej suwerenności przed obcą nam kulturą islamu, którą chciano nam narzucić”. Są to tylko przykłady publicznie deklarowanej polityki nietolerancji i wrogości wobec osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.
Warto podkreślić, że w definiowaniu priorytetów polityki migracyjnej i azylowej, poparcie dla rządu RP i sojusz na poziomie regionalnym zapewniają obecne rządy Słowacji, Węgier i Czech. Wymiar bezpieczeństwa odzwierciedlony w unijnym pakcie jest bliski interesom rządu RP oraz partnerom z państw wyszehradzkich. Dokument daje tym państwom przyzwolenie na prowadzenie polityk zgodnych z priorytetem jakim jest zabezpieczanie granic UE. Rodzi to ryzyko utrzymywania ograniczeń w dostępie do ochrony międzynarodowej w Polsce. Biorąc pod uwagę specyfikę migracji przymusowych do Polski, zastosowanie proponowanej procedury granicznej oraz ewentualnych kryteriów kwalifikowalności wniosków w zależności od np. kraju pochodzenia osoby wnioskującej (na podstawie listy krajów uznanych za bezpieczne) umożliwi Straży Granicznej jeszcze większe niż dotychczas ograniczenie możliwości ubiegania się o ochronę w Polsce. W odniesieniu do mechanizmu europejskiej solidarności, Polska i inne państwa Grupy Wyszehradzkiej są przeciwne jakiejkolwiek relokacji. Wspólne stanowisko w sprawie relokacji oraz innych założeń paktu zostało przedstawione w trakcie
spotkania wiceministrów krajów partnerskich, zorganizowanego w ramach polskiej prezydencji w Grupie Wyszehradzkiej, a także zaprezentowane
8 października br. na posiedzeniu Rady Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych UE. Właściwą odpowiedzią na tzw. presję migracyjną jest - zdaniem rządów tych państw - wzmocnienie granic zewnętrznych, zaś mechanizm europejskiej solidarności powinien według nich polegać na wsparciu krajów pochodzenia lub tranzytu osób przybywających do Europy. Można zatem się spodziewać „specjalizacji” tych państw w zakresie organizacji powrotów i wsparcia technicznego.
Co dalej z paktem? Po przedstawieniu założeń unijnej polityki migracyjnej i azylowej przez Komisje Europejskiej dokument został skierowany do dalszych prac w Parlamencie Europejskim i w Radzie UE. Trudno oczekiwać szybkiego wypracowania porozumienia, które by nie tylko odpowiadało interesom poszczególnych krajów oraz UE jako całości, lecz także gwarantowało poszanowanie prawa i interesów osób migrujących. Niestety, patrząc na deklarowaną przez instytucje unijne potrzebę porozumienia, bardziej realistycznym scenariuszem jest dalsza sekurytyzacja polityki azylowej, czyli skupienie się na kwestii bezpieczeństwa pomijając wymiar ludzki.
W obecnych warunkach kryzysu humanitarnego w ośrodkach recepcyjnych w Grecji i innych krajach recepcyjnych oraz kryzysu zdrowotnego spowodowanego pandemią COVID-19 niezbędna jest elastyczność i gotowość państw członkowskich, w tym także władz Polski, na uczestnictwo w pro-gramach relokacji, zapewnienie gwarancji praw człowieka oraz zaprzestanie i zapobieganie naruszeniom prawa dostępu do ochrony międzynarodowej. Polityki azylowa i migracyjna nie mogą być tworzone w oderwaniu od założeń polityk integracyjnych i działań na rzecz społeczeństwa jako wspólnoty wszystkich osób zamieszkujących w UE.
Przygotował zespół ekspercki Instytutu Spraw Publicznych
Katarzyna Chimiak
Anna Górska
Kseniya Homel
Dr Jacek Kucharczyk 
