Aktualności

Dodał(a):

Instytut Spraw Publicznych

Podziel się

Po referendum w Krakowie: Jak głos mieszkańców w demokracji bezpośredniej się liczy!


Po ogłoszeniu rezultatów lokalnego referendum, zorganizowanego w stolicy małopolski pod koniec maja br., można powiedzieć, że społeczeństwo obywatelskie w Krakowie stanęło na wysokości zadania. Jego aktywność stanowi pozytywny przykład, wyróżniający się na zdecydowanie ciemniejszym tle dominujących w perspektywie całego kraju negatywnych ocen jego aktywności.  Wyniki głosowania, w którym mieszkańcom umożliwiono wypowiedzenie się na tematy ważne dla całej społeczności (w drodze dyspozycji wyrażonej w art. 170 Konstytucji RP oraz w trybie ustawy o referendum lokalnym, Dz.U. 2000 nr 88 poz. 985), okazały się ważne. 
 
Poddawana pod osąd mieszkańców kwestia organizacji w mieście zimowych igrzysk tak zelektryzowała lokalną debatę publiczną, że w głosowaniu przekroczono, uwzględniony w art. 55 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, wymagany próg udziału 30 proc. uprawnionych do głosowania. Zgodnie z art. 3  ustawy, w trakcie obliczania wielkości tej grupy należy uwzględnić osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego i posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Frekwencja w referendum krakowskim zgodnie z oficjalnymi danymi wyniosła 35,96 proc. (zob. BIP Urzędu Miasta Krakowa), co jest przypadkiem w skali kraju dosyć rzadko spotykanym. Przeważnie referenda lokalne nie cieszą się dużym zainteresowaniem i nie przynoszą wiążących rozstrzygnięć, nawet gdy mają charakter odwoławczy wobec władz danego samorządu (w takich głosowaniach personalnych teoretycznie łatwiej jest zaktywizować wyborców).
 
Bliższy pod Wawelem Kraków niż Bruksela
 
Do ciekawych obserwacji prowadzi także porównanie wyników referendum krakowskiego z rezultatami odbywających się tego samego dnia wyborów do Parlamentu Europejskiego (PE). Otóż, liczba uczestników referendum w stolicy małopolski przekroczyła frekwencję w odbywającej się w tym samym miejscu elekcji europarlamentarzystów. Osiągnięty w stolicy małopolski wynik 27,35 proc. uprawnionych do głosowania w wyborach do PE i tak jest najwyższym rezultatem spośród wszystkich okręgów wyborczych w kraju. Oznacza to, że nie wszystkie osoby, które zdecydowały się odbyć niedzielny spacer do komisji wyborczej w celu zabrania głosu w lokalnym referendum, pobrały też w tym samym czasie kartę do głosowania w wyborach europejskich. Teoretycznie aż 7 proc. głosujących w Krakowie poszło tylko na referendum. Było to jak najbardziej możliwe, ponieważ głosowania odbywały się oddzielnie, za pośrednictwem odrębnych list wyborców, chociaż obie komisje ulokowane były najczęściej pod jednym dachem. Z drugiej strony, można z zaistniałej sytuacji wnioskować, że mimo wcześniejszych obaw ze strony komentatorów, połączenie dwóch rodzajów wyborów jednego dnia może jednak sprzyjać zwiększeniu zainteresowania obywateli udziałem w tym podstawowym akcie demokracji. Aczkolwiek na pewno ma w tym wypadku znaczenie, w jakim stopniu chociaż jedno z organizowanych jednocześnie głosowań wzbudza emocje wyborców na tyle, by zmotywować ich do odebrania własnej karty do głosowania.
 
Aktywni mieszkańcy mają głos!
 
Krakowianie pokazali też, iż działający razem, odpowiednio zmotywowani, na przykład, niezadowoleni ze stylu podejmowanych decyzji (m.in. braku ich konsultacji z obywatelami), mieszkańcy mogą sprzeciwić się pewnym zajmowanych przez siebie stanowisk lokalnym włodarzom. Co więcej, dowiedli, że nie trzeba czekać z tym do końca ich kadencji. Bardzo przydatne okazały się przy tym działania sprowadzające się do oddolnej aktywizacji lokalnej oraz wykorzystanie narzędzi internetowych. Szczególną aktywność w obu formach wykazali w tym przypadku przeciwnicy organizacji w Krakowie igrzysk zimowych (utworzyli m.in. bardzo aktywny fun-page na portalu Facebook – „Kraków Przeciw Igrzyskom”) oraz zwolennicy budowy ścieżek rowerowych w mieście. 
 
W rezultacie głosowania krakowianie opowiedzieli się przeciw organizacji i przeprowadzeniu przez ich miasto Zimowych Igrzysk Olimpijskich w 2022 roku (69,72 proc. głosujących było tego zdania). Natomiast 55,11 proc. głosujących opowiedziało się za budową metra w Krakowie, 69,73 proc. za stworzeniem w Krakowie systemu monitoringu wizyjnego i aż 85,20 proc. za budową w mieście większej ilości ścieżek rowerowych (zob. Protokół ustalenia wyników referendum gminnego). 
 
Co dalej po referendum w Krakowie
 
Już następnego dnia po lokalnym głosowaniu prezydent Krakowa ogłosił, że miasto wycofuje swoją kandydaturę z organizacji igrzysk. Trzeba przyznać, że równoznaczną z tym porażkę odniósł na własne życzenie. Sam był jednym z inicjatorów organizacji referendum. Działanie takie miało być odpowiedzią na pojawiające się w mieście krytyczne głosy mieszkańców niezadowolonych z tego, że publiczne pieniądze będą wydane na kosztowną imprezę zamiast inwestycje w poprawę jakości życia w mieście. Pojawiły się też zastrzeżenia co do przejrzystości i zasadności działania utworzonego przez magistrat komitetu organizacyjnego zawodów (jego członków prezydent obwinił też teraz za niepowodzenie referendum). Popierając podjętą przez radę miasta uchwałę o przeprowadzeniu referendum prezydent musiał być pewny pozytywnego dla siebie wyniku (mogło to w tym wypadku też oznaczać, że liczył na niską mobilizację krakowian i nieważność głosowania). 
 
Warto w tym kontekście zadać sobie pytanie, czy prezydent musiał w ten sposób uwzględnić wyniki referendum? Czy był do tego prawnie zobowiązany? Powodem zupełnie innej kategorii, mniej tu dla nas istotnym, dla podjęcia takiej decyzji mogła być świadomość tego, że Międzynarodowy Komitet Olimpijski nie zwykł przyznawać prawa do organizowania igrzysk miejscu, gdzie idea nie ma poparcia lokalnej społeczności. Pojawienie się takich prób tłumaczenia podjętej decyzji po ogłoszeniu niekorzystnych dla magistratu wyników referendum, uznać należy za co najmniej dyskusyjne. Skoro coraz częściej wielkie imprezy sportowe organizują państwa o ustroju autorytarnym, gdzie trudno mówić o swobodzie wyrażenia opinii na ich temat przez mieszkańców, można zastanowić się, czy sprawa ta jest rzeczywiście tak istotna dla MKOl. Dlatego też o wiele ciekawsze dla nas są formalne konsekwencje ważności referendum przewidziane polskim prawem.
 
Prawne wymogi realizacji wyników referendum 
 
Działania podjęte przez władzę wykonawczą w Krakowie oraz same rezultaty krakowskiego głosowania warto czytać w perspektywie art. 56 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Głosi on, iż: Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów. Ten sam akt prawny nie ustala jednocześnie żadnego trybu, w jakim decyzja podjęta przez mieszkańców w drodze referendum miałaby stać się prawnie obowiązującą, przybierając formę aktu lokalnego prawa. Warto w tym miejscu nadmienić, że procedurę taką ta sama ustawa wprowadza w przypadku tzw. referendum odwoławczego (art. 2 ust. 2 pkt. 1). Zgodnie z jej art. 67 ogłoszenie wyników głosowania w trybie przewidzianym ustawą i rozstrzygających o odwołaniu organu stanowiącego powiatu lub samorządu województwa oznacza zakończenie działalności tego organu stanowiącego i z mocy prawa - organu wykonawczego (ust. 1) czy też dokonanie tej samej czynności w przypadku referendum rozstrzygającego o odwołaniu organów gminy przed upływem kadencji, oznacza zakończenie działalności tych organów (ust. 2).
 
Wobec braku analogicznej regulacji co do referendum tzw. tematycznego (dotyczącego spraw istotnych dla lokalnej społeczności, tj. odbywającego się w trybie art. 2 ust. 1, pkt. 2 – 3 ustawy o referendum lokalnym) należy domniemywać, że działanie będące konsekwencją wyrażonej przez mieszkańców opinii w danej sprawie (w przypadku jej wiążącego charakteru) leży po stronie lokalnego organu uchwałodawczego, w tym wypadku Rady Miasta. To ona powinna teraz opracować i poddać głosowaniu w swoim gronie odpowiedniej treści uchwały. Inną sprawą jest naturalnie, czy w trakcie debaty w radzie wszystkie wsparte przez mieszkańców postulaty działań zostaną przegłosowane. W razie ich nie uwzględnienia radni narażają się z pewnością na możliwość pociągnięcia ich do odpowiedzialności politycznej w trakcie najbliższych wyborów (a prawo przewiduje też możliwość zorganizowania referendum odwoławczego dotyczącego samych radnych).
 
Demokracja bezpośrednia a sprawowanie władzy lokalnej i jej kontrola
 
W taki sposób usytuowana systemowo instytucja referendum lokalnego jest podstawowym przejawem realizacji zasady ustrojowej naszego państwa za głównego suwerena, tj. podmiot sprawujący władzę, uznającej wszystkich członków wspólnoty politycznej (narodu – nie ma tu miejsca na rozważania, czemu w ustawie zasadniczej zapisano go wielką literą). Zostało to wyrażone choćby w art. 4 Konstytucji RP (ust. 1: Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu; ust. 2: Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio). Zasada te odnosi się także do sprawowania władzy lokalnej, na poszczególnych szczeblach samorządu. Stąd treść art. 16 ust. 1 Konstytucji RP mówi o tym, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (powtórzona w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95) oraz wspomniany już art. 170 Konstytucji RP, stwarzający podstawy prawne wykorzystania w polityce lokalnej narzędzi demokracji bezpośredniej.
 
Cała sprawa w przypadku Krakowa ma jednak jeszcze inny ważny aspekt. Otóż pytanie stawiane coraz częściej obecnym władzom miasta dotyczy zasadności i efektywności ich działania. Może bowiem dziwić, czemu zdecydowali się poddać pod decyzję mieszkańców kwestię organizacji igrzysk w mieście tak późno, już na zaawansowanym etapie przygotowań kandydatury Krakowa, po wydaniu na ten cel znacznej kwoty publicznych pieniędzy (w tym pochodzących z dotacji celowej z budżetu państwa)? Rezygnacja z dalszej kandydatury oznacza, że środki te mogły zostać wydane niepotrzebnie, a więc w sposób niegospodarny. Ocena tego będzie teraz należała do posiadających odpowiednie kompetencje instytucji, posiłkujących się przy tym między innymi zasadami dokonywania wydatków publicznych wyrażonymi w art. 44 ust. 3 oraz art. 254 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240). Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym głównym organem nadzoru w zakresie spraw finansowych samorządu jest regionalna izba obrachunkowa. Ocena sposobu wydatkowania pieniędzy pochodzących z budżetu państwa może natomiast zainteresować Najwyższą Izbę Kontroli. 
 
Potrzeba standardów korzystania z narzędzi demokracji bezpośredniej
 
Niezależnie od tego, jak dalej potoczą się sprawy związane z organizacją igrzysk w Krakowie i jakie konsekwencje przyniesie ona lokalnym władzom, przypadek tego miasta pokazuje złożoność prowadzenia polityki lokalnej i włączania w nią obywateli. Ci ostatni coraz silniej okazują, iż od swoich włodarzy oczekują traktowania ich z powagą i odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Nie chcą być przy tym traktowani w sposób instrumentalny, a umożliwienie im wyrażenia opinii w istotnych dla nich sprawach traktują poważnie. 
 
Władze Krakowa nie miały naturalnie obowiązku konsultowania się w kwestii organizacji igrzysk z mieszkańcami w drodze referendum. Mogły same podjąć decyzję, ponosząc potem za nią ewentualne konsekwencje polityczne. Jeśli jednak zdecydowały wykorzystać ten sposób zaopiniowania mieszkańców, to czas na to był zanim złożono oficjalną kandydaturę miasta i wydano na ten cel środki publiczne. Zorganizowanie referendum już po tych wszystkich czynnościach wydaje się co najmniej nielogiczne. Mimo jednak prób wykorzystania tego narzędzia demokracji bezpośredniej przez lokalnych polityków dla własnych celów, duża część krakowian pokazała, jaką wartość może posiadać prawo do głosu dla zainteresowanych sprawami lokalnymi obywateli. W tym kontekście, mając także na uwadze niski poziom społecznego angażowania się Polaków, warto dalej upowszechniać pewne standardy związane z wykorzystaniem narzędzi demokracji bezpośredniej. 
 
Pozytywnych rozwiązań w tym zakresie może dostarczyć prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym. Po jego złożeniu Marszałkowi Sejmu w sierpniu 2013 r. oraz organizacji wysłuchania publicznego w tej sprawie w grudniu tego samego roku (zob. oficjalną stronę sejmu nt. przebiegu procesu legislacyjnego) nie ma niestety informacji o dalszych postępach prac nad tym projektem. Z tym większym zainteresowaniem warto obserwować, czy wydarzy się coś w tej sprawie po tym, jak o swym projekcie Prezydent wspomniał podczas orędzia wygłoszonego przed Zgromadzeniem Narodowym z okazji 25-lecia Wolności.
 
Autor: Filip Pazderski
 
Źródła: http://isap.sejm.gov.pl, www.sejm.gov.pl, www.prezydent.pl, www.bip.krakow.pl, materiały własne 


Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. 



Polecamy

NIEM - Krajowy Mechanizm Ewaluacji Integracji
Monitoring i poprawa integracji beneficjentów ochrony międzynarodowej. forintegration.eu

Niemcy w zbliżeniu

Opisujemy fakty, komentujemy decyzje, tłumaczymy zawiłości niemieckiej polityki #niemcywzblizeniu
Zapisz się do newslettera
Newsletter