Swoboda zrzeszania się to jeden z istotniejszych „warunków wstępnych” partycypacji publicznej, dzięki któremu obywatele mogą artykułować i bezpośrednio realizować swoje interesy. W odniesieniu do rady gminy oznacza ona wolność zakładania klubów i wolność zrzeszania się w nich przez radnych. 19 lipca bieżącego roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał orzeczenie odnoszące się do tego właśnie zagadnienia (sygn. akt III SA/Lu 259/12).

Wyrok zapadł w sprawie skargi wniesionej do sądu przez wojewodę, który domagał się stwierdzenia nieważności jednego z postanowień znowelizowanego statutu gminy S. Zmiana, jaką wprowadziła nowelizacja, zwiększyła limit osobowy niezbędny do utworzenia klubu radnych z trzech do pięciu osób. Organ nadzoru ocenił, że takie rozwiązanie narusza art. 58 ust. 1 Konstytucji RP (gwarantujący wolność zrzeszania się) oraz art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (zgodnie z którym radni mogą tworzyć kluby radnych). Jak argumentował wojewoda, „określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady.” Podwyższenie limitu osobowego w trakcie kadencji doprowadziło przy tym do konieczności rozwiązania funkcjonującego klubu, który liczył trzy osoby; należący do tego klubu radni zostali więc pozbawieni uprawnienia do zrzeszania się według wcześniej ustalonych kryteriów.

W odpowiedzi na skargę rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że ustalenie nowego limitu osobowego jest zgodne z przepisami prawa, bo ustawodawca – nie precyzując tego limitu ustawowo – zapewnił organowi stanowiącemu swobodę w jego określaniu. Zgodnie z opinią rady, art. 23 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w kontekście art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego swobodę określania (w granicach ustawowych) ich struktur wewnętrznych. Stanowisko wojewody godzi więc w zasadę samodzielności gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, że rację w tym sporze ma organ nadzoru. Funkcjonowanie klubów radnych ma wprawdzie ścisły związek z działalnością rady i w związku z tym właśnie radzie została przyznana kompetencja do określania zasad działania klubów, jednak ustalane przez nią zasady nie mogą stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych ze swobody zrzeszania się w klubach zgodnie z określonymi kryteriami społeczno–politycznymi. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku, „ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie - a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady - w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów przez radnych.”

Uzasadniając orzeczenie, WSA przypomniał też, że mandat radnego jest klasyfikowany jako wolny, a prawo do tworzenia klubów wzmacnia możliwość wykonywania przez radnego wolnego mandatu. „W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnione jest stosowanie do wolnego mandatu radnego, ogólnej reguły porządku prawnego minimalizowania ingerencji prawodawczej: tak długo, jak nie jest to konieczne, nie należy ograniczać przepisami bezwzględnie obowiązującymi mandatu radnego.” Oznacza to, że każde ugrupowanie polityczne radnych powinno mieć zapewnioną możliwość utworzenia swojego klubu. Dodatkowo, podwyższenie limitu osobowego przez radę gminy S. wpływa również – co podnosił w swojej skardze wojewoda – na skład komisji rewizyjnej; w kształtowaniu tego składu kluby radnych mają uprzywilejowaną pozycję, ponieważ każdy klub ma w komisji swojego przedstawiciela. Ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w klubach rzutuje w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej. WSA stwierdził w konsekwencji nieważność uchwały nowelizującej statut gminy S. w części objętej skargą.

Autor: Anna Krajewska

Źródła: www.rp.pl, http://orzeczenia.nsa.gov.pl