Jednym z podstawowych instrumentów, jakimi dysponują mieszkańcy jednostek samorządu terytorialnego, gdy chcą wpłynąć na treść tworzonego w ich jednostce prawa, jest możliwość zaskarżania uchwał podejmowanych przez samorządowe organy stanowiące. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na podjętą przez radę gminy uchwałę wymaga od skarżącego uprzedniego wezwania rady do usunięcia naruszenia prawa; brak wezwania będzie skutkował odrzuceniem skargi przez WSA. Problemów dotyczących wezwania do usunięcia naruszenia dotyczą dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostaną zaprezentowane w niniejszym tekście.

Pierwsze z tych orzeczeń NSA wydał 9 czerwca 2011 roku (sygn. II OSK 1108/11). Dotyczyło ono skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez pewną spółkę na uchwałę rady miasta w przedmiocie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy. WSA skargę odrzucił wskazując, że została ona wniesiona po terminie. Sytuacja wyglądała następująco: przed wniesieniem skargi do WSA, spółka – zgodnie z wymogami określonymi w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – wezwała radę miasta do usunięcia naruszenia. Jak wynika z art. 101, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Ze względu na brak odpowiedzi na wezwanie, sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upłynął w dniu 7 grudnia 2010 r. Skarga do WSA została natomiast wniesiona przez pełnomocnika spółki w 17 grudnia 2010 r. Wprawdzie pismem 19 listopada 2010 r. burmistrz poinformował spółkę o wyznaczeniu terminu rozpatrywania jej wezwania na 31 stycznia 2011 (z uwagi na zawiłość sprawy oraz fakt, że nie został jeszcze wyłoniony nowy skład rady miasta), WSA argumentował jednak, że pismo burmistrza nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym skarga wniesiona do sądu przez spółkę została uznana za niedopuszczalną. Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA wskazał, że bieg terminu sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi do sądu rozpoczyna się z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to pytanie jest otwarta. Jeżeli organ udzieli w tym czasie odpowiedzi na wezwanie, od dnia doręczenia odpowiedzi rozpoczyna bieg (określony w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) termin trzydziestu dni na wniesienie skargi. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. NSA zwrócił również uwagę, że jedynym warunkiem, jaki musi być spełniony przed wniesieniem skargi na uchwałę do sądu administracyjnego, jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. „O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.” NSA podtrzymał więc stanowisko WSA i uznał, że skarga spółki została wniesiona do WSA po wyznaczonym prawem terminie. Skarga kasacyjna została oddalona.

Drugie orzeczenie wiążące się z tematyką wezwania organu do usunięcia prawa zostało wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny 11 maja 2011 roku (sygn. II OSK 744/11). Tym razem problem dotyczył tego, ile razy można wezwać organ, który wydał uchwałę, do usunięcia naruszenia – i ile razy można wnosić skargę na uchwałę. Rada miasta podjęła uchwałę w w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednej z dzielnic. Właściciele działek objętych uchwałą zaskarżyli ją do sądu administracyjnego; WSA odrzucił skargę wskazując, że wszystkie osoby skarżące wnosiły już skargi WSA na tę samą uchwałę rady, zaskarżając ją również w całości ze szczególnym uwzględnieniem należących do nich działek. W obu przypadkach wniesienie skargi do sądu zostało poprzedzone wezwaniem rady do usunięcia naruszenia prawa. Jeden ze skarżących właścicieli działek wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując między innymi, że przeszkodą do orzekania przez sąd administracyjny mogłaby być jedynie powaga rzeczy osądzonej, która istniałaby wówczas, gdyby o całości jego żądania merytorycznie rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny.

NSA zauważył, że w sprawie skarżonej przez właścicieli działek uchwale zapadło już prawomocne orzeczenie; po pierwszym jej wniesieniu, skarga została oddalona przez WSA. Sąd wydał również inny wyrok dotyczący tejże uchwały, w którym stwierdził nieważność jednego z jej postanowień; autorem skargi w tym przypadku był S. L. – ten sam właściciel działki, który później wniósł skargę kasacyjną do NSA. W tej sytuacji NSA uznał, że ponowne wniesienie skargi na uchwałę rady przez właścicieli działek było niedopuszczalne, ponieważ sprawa między tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Jak czytamy w uzasadnieniu, „bez znaczenia jest w tym zakresie podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, stwierdzając jej nieważność jedynie w części wskazanej w sentencji wyroku. Istotne jest bowiem, że Sąd rozpoznał skargę S. L. na przedmiotową uchwałę Rady m.(…) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje w stosunku do niej stan rzeczy osądzonej.” NSA podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały tylko jednokrotnie. W związku z tym, skarga kasacyjna S. L. została oddalona.

Autor: Anna Krajewska

Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. 

Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas