Senatorowie niezrażeni pierwszymi, niezbyt pozytywnymi reakcjami na zaproponowany przez nich projekt ustawy o zrzeszeniach wykazują dużą determinację w dążeniach do jego uchwalenia. 14 grudnia projekt został poddany pierwszej, wstępnej dyskusji na forum Parlamentarnego Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi. W spotkaniu udział wzięli przedstawiciele organizacji pozarządowych współpracujący w przeszłości z Zespołem, ci którzy nadesłali uwagi w odpowiedzi na ogłoszenie o rozpoczęciu prac nad projektem, reprezentanci Rady Działalności Pożytku Publicznego, ministerstw oraz oczywiście posłowie i senatorowie.
Zanim przejdziemy do omówienia przebiegu dyskusji wspomnijmy o paru kwestiach proceduralnych. Choć tempo, które narzucają senatorowie wydaje się być duże, to zgodnie z deklaracjami autorów projektu ma on być w niedalekiej przyszłości poddanych oficjalnym, szerokim konsultacjom i wysłuchaniu publicznemu. Projektodawcy są tez otwarci na pisemne stanowiska i propozycje zmian w dokumencie. Jak jednak wynika z rozmów kuluarowych, ustawa miałaby zostać uchwalona jeszcze w tej kadencji parlamentu. Jeśli ta zapowiedź miałaby się spełnić, to na ewentualne konsultacje nie pozostanie zbyt wiele czasu.
Zły projekt, dobre chęci
Jakie były zatem pierwsze reakcje na projekt ustawy o zrzeszeniach przygotowany przez senatorów? Ujmując rzecz dyplomatycznie, należałoby stwierdzić, że były one raczej krytyczne. Duża część obecnych na spotkaniu (w tym nie tylko przedstawicieli organizacji pozarządowych, ale także posłów) wyraziła pogląd, że projekt idzie zbyt daleko w stosunku do potrzeb. Jego ewentualne wejście w życie spowoduje przeregulowanie funkcjonowania stowarzyszeń. W rezultacie, zamiast przyczynić się do upowszechnienia zwyczaju zrzeszania się, jeszcze bardziej zniechęci obywateli do tej formy udziału w życiu publicznym.
Bardziej umiarkowane głosy wskazywały, że w projekcie można odnaleźć także pozytywne rozwiązania. Wspominano na przykład o dobrej propozycji uproszczenia księgowości dla najmniejszych zrzeszeń. Wymaga ona jeszcze dopracowania, uczestnicy posiedzenia uznali jednak, że to dobry kierunek. Pytanie, czy na pewno takie zmiany powinny dotyczyć li i jedynie zrzeszeń, czy też może raczej szerszego grona organizacji – na przykład tych, które działają w sferze pożytku publicznego (w związku taka propozycja powinna znaleźć się raczej w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie lub w ustawie o rachunkowości).
Innym pozytywnie ocenianym rozwiązaniem jest na przykład instytucja „zrzeszenia w organizacji”, która umożliwi rozpoczęcie zorganizowanej działalności jeszcze zanim zostaną dopełnione procedury rejestracyjne. Korzystne mogą też być ewentualne zmiany, które uelastycznią statuty i dadzą członkom większe możliwości kontroli i wpływania na życie stowarzyszeń. Nowa ustawa rozwiązałaby też oczywiście najczęściej wskazywane problemy, związane z brakiem możliwości zrzeszania się osób prawnych, cudzoziemców, czy zbyt wysokim limitem członków niezbędnych do założenia stowarzyszenia. Ujmując rzecz krótko, projekt ma więc swoje dobre strony. Bliższy ogląd pokazuje jednak, że mankamentów jest o wiele więcej.
Jaki właściwie jest cel projektu?
Zacząć należałoby od tego, że niejasny jest cel ustawy. Z jednej strony powtarza się bowiem, że zmiana ta jest potrzebna po to, żeby zaktywizować społeczeństwo i dać mu lepszą formułę zorganizowanego działania. Mecenas Jan Stefanowicz, współautor i protagonista projektu, twierdzi wręcz, że taka ustawa jest potrzebna, bo w Polsce nie jest realizowane ogólne prawo do wolności zrzeszania się.
Z drugiej strony jednak, z wypowiedzi senatorów można wnioskować, że głównym celem projektu jest zapewnienie różnym typom zrzeszeń (zwłaszcza tym o charakterze biznesowym) możliwości szerszego udziału w dialogu społecznym (sic!). Stąd bierze się myśl przewodnia projektu, zgodnie z którą zrzeszać się może każdy z każdym – osoby fizyczne z prawnymi, firmy i organizacje pozarządowe, te które działają dla zysku i te które mają charakter non-profit. Po to na przykład, żeby drobni przedsiębiorcy lub pracownicy nie mający możliwości stworzenia związku mogli się łatwo zrzeszyć i reprezentować swoje interesy.
Problem w tym, że takie ujęcie celu nowej regulacji ma swoje dalsze konsekwencje, nad którymi projektodawcy chyba nie zastanowili się dogłębnie. Mieszanie dwóch porządków – działalności dla zysku i nie dla zysku może na przykład spowodować, że sytuacja całego trzeciego sektora pozarządowego stanie się jeszcze mniej czytelna dla przeciętnego obywatela. Już dziś organizacje mają kłopot z zaprezentowaniem swojej działalności jako czegoś, co warto wspierać. Choćby dlatego, że misja organizacji pozarządowych polega na realizacji jakiegoś interesu publicznego, a nie dążeniu do osiągnięcia zysku. Gdy znikną stowarzyszenia, a na ich miejsce pojawią się zrzeszenia skupiające wszystkich ze wszystkimi, sektor pozarządowy jako taki zupełnie zatraci swoją podmiotowość. Co więcej można się spodziewać, że w ostatecznym rozrachunku biznesowi i pracownikom taka ustawa za wiele nie pomoże (bo dziś jeśli firmy, czy pracownicy chcą się zrzeszać to mogą to robić w oparciu o inne przepisy), a organizacjom pozarządowym poważnie zaszkodzi. Ponadto, jeśli celem miałoby być rzeczywiście szersze otwarcie dialogu społecznego, wówczas należałoby raczej zmienić formułę w jakiej funkcjonuje na przykład Komisja Trójstronna, a nie ustawę o zrzeszeniach.
Konieczna Ocena Skutków Regulacji
Pierwsza, oficjalna odsłona projektu ustawy o zrzeszeniach pokazuje wyraźnie, że nie został on przygotowany w oparciu o rzetelną diagnozę problemów i ocenę ewentualnego wprowadzenia nowych przepisów. Taka analiza powinna być przeprowadzona w przypadku każdej propozycji zmian w prawie, a już na pewno na okoliczność projektu o takiej dużej wadze z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego. Analiza tego rodzaju, pomijając kwestie fundamentalne, takie jak potrzeba sprecyzowania konkretnego celu nowej regulacji pomogłaby również uniknąć efektów zmiany, które mogłyby się okazać niepożądane.
Wspomnijmy tu choćby niewinny zdawałoby się art. 10 projektu, który nakazuje umieszczenie w statutach zrzeszeń zapisów dotyczących przygotowywania planu finansowego. Pomińmy już kwestię tego, czy plan finansowy (instytucja rodem z kodeksu spółek handlowych) jest rzeczywiście potrzebny stowarzyszeniom. Częstokroć żyją one przecież „z dnia na dzień” i nie są w stanie zaplanować swoich finansów na miesiąc w przód. Zwróćmy uwagę na czysto formalne konsekwencje wprowadzenia takiego wymogu. Jego wejście w życie oznaczałoby ni mniej ni więcej, jak konieczność zmiany statutów kilkudziesięciu tysięcy stowarzyszeń. Z punktu widzenia finansów publicznych byłaby to niezwykle czasochłonna i kosztowna operacja, która dodatkowo utrudniłaby życie wielu organizacjom.
Tego rodzaju problemów w projekcie jest o wiele więcej. Co gorsza, bez szczegółowej analizy ich wychwycenie jest trudne. Weźmy na przykład zmiany w innych aktach prawnych, które przewiduje projekt. Ich liczba jest ogromna o czym świadczy chociażby fakt, że artykuły nowelizujące przepisy innych ustaw, to ponad dwie trzecie zawartości projektu (nawiasem mówiąc warto się zastanowić, czy tego rodzaju zabieg nie stoi aby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą poprawnej legislacji). W trakcie spotkanie autorzy dokumentu stwierdzili tymczasem beztrosko, że propozycje tych zmian zostały sformułowane niejako „z automatu”. Legislatorzy przejrzeli bazę aktów prawnych LEX i zamienili po prostu na przykład słowa „stowarzyszenie” na „zrzeszenie” tam, gdzie było to potrzebne. Ich zdaniem nie są to więc nowe przepisy, a jedynie korekty tych, które już obowiązują. Tymczasem, od słynnych słów „lub czasopisma”, każdy wie, jak ważne mogą być nawet najmniejsze zmiany w treści aktów prawnych.
I tak dla przykładu, obecna na spotkaniu posłanka Elżbieta Streker-Dembińska zwróciła uwagę na zmianę ustawy o policji, w wyniku której nowe zrzeszenia będą mogły udzielać wsparcia (finansowego i rzeczowego) komendom policji. Na pierwszy rzut oka niby nic się nie zmienia. Dziś mogą to robić organizacje działające nie dla zysku, w tym stowarzyszenia i fundacje. Tyle, że „nowe” zrzeszenia, zgodnie z przepisami projektu będą mogły skupiać na przykład wyłącznie firmy prywatne. Wsparcie dla policji ze strony tego typu podmiotów „stowarzyszeń” działających, co prawda nie dla zysku, ale skupiających firmy prywatne łatwo może przybrać postać ordynarnej korupcji. A ta może mieć bardzo przykre konsekwencje, zwłaszcza na niższych szczeblach policyjnej hierarchii.
Czy nie lepiej rozpocząć na nowo?
Należy docenić trud autorów projektu, którzy z pewnością włożyli dużo pracy w jego przygotowanie. Należy jednak bardzo krytycznie odnieść się do trybu w jakim pracuje się na tym dokumentem. Przypomina on najgorsze praktyki i doświadczenia z czasu, gdy rząd Jarosława Kaczyńskiego usiłował zmienić ustawę o fundacjach. Paradoksalnie właśnie w odpowiedzi na tamte złe praktyki powołany został Parlamentarny Zespół ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi. To między innymi dzięki niemu nie doszło do uchwalenia wspomnianej ustawy o fundacjach, która byłaby niezwykle szkodliwa dla tej części sektora pozarządowego. Stałoby się bardzo źle, gdyby teraz Zespół na własne życzenie utracił swój autorytet pospiesznie forsując obarczony wieloma poważnymi wadami projekt nowej ustawy regulującej funkcjonowanie stowarzyszeń – nieprzemyślany i nieskonsultowany z najbardziej zainteresowanymi. Czy warto robić to tylko po to, żeby zdążyć przed końcem kadencji?
Autor: Grzegorz Makowski
Źródło: materiały własne
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Tekst pochodzi ze stron Projektu "KOMPAS" realizowanego przez Instytut Spraw Publicznych (www.isp.org.pl/kompas) i finansowanego przy udziale środków Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe.
