Czy ktoś jeszcze pamięta projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw przygotowany przez Kancelarię Prezydenta RP na przełomie 2010 i 2011 roku? Miała to być przełomowa inicjatywa, tworząca między innymi nowe mechanizmy partycypacji obywateli w życiu lokalnych społeczności. Niestety utknęła w konsultacjach, głównie za sprawą samorządów, których reprezentanci sprzeciwiali się wielu rozwiązaniom proponowanym przez prezydenta.
Na pewien czas dyskusje wokół ustawy przycichły. Inicjatorzy tego pomysłu rozważali całkowite wycofanie się z dalszych prac. Inni doradzali, by projekt podzielić. Zgodnie z tytułem, część przepisów dotyczyła bowiem ściśle instytucji samorządowych i współpracy między nimi, część natomiast była skierowana rzeczywiście na aktywizację mieszkańców. Kancelaria zdecydowała się jednak iść inną drogą.
Pod koniec grudnia 2012 roku, przekazano do konsultacji społecznych nową wersję projektu wspomnianej ustawy. Nosi on nieco inny tytuł niż jego poprzednik, ma to być tym razem ustawa o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Zawartość jest jednak bardzo podobna do wcześniejszych wersji.
Podobnie, jak wcześniej tak i teraz, projekt liczy sobie ponad sto stron i ponad sto artykułów. Oprócz tego, że mamy do czynienia z nową ustawą, to zmienia ona również kilkadziesiąt innych aktów prawnych. Znowuż jest to więc dość rewolucyjna inicjatywa. Trudno byłoby omówić w tym miejscu wszystkie elementy projektu. Skupimy się jedynie na najbardziej istotnych, mogących mieć wpływ na udział obywateli w procesach decyzyjnych.
Nowe formy stowarzyszeń
W nowym projekcie pojawiają się propozycje znane już z poprzedniej wersji. W rozdziale 2 proponuje się uregulowanie nowych form zrzeszania się i współdziałania obywateli, mianowicie „stowarzyszeń i komitetów aktywności lokalnej”. Pierwszy z podmiotów miałby być specyficznym typem stowarzyszenia zwykłego, prowadzącym działania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych danej społeczności lub realizacji przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie regulujących funkcjonowanie tzw. inicjatywy lokalnej. Stowarzyszenie aktywności lokalnej miałoby zostać wyposażone w ułomną osobowość prawną, dzięki czemu mogłoby, między innymi, otrzymywać dotacje, darowizny, a więc także zaciągać zobowiązania i ponosić odpowiedzialność za swoje działania.
Komitet aktywności lokalnej również jest formą stowarzyszenia, tyle że o jeszcze węziej zarysowanych celach działania. Projekt ustawy stanowi, że komitety miałyby być tworzone zadaniowo – do realizacji celów związanych z inwestycjami w infrastrukturę, remontami, budową i rozbudową obiektów, itp. Podobnie jak stowarzyszenia aktywności lokalnej, komitety miałyby ułomną osobowość prawną. Różnica polegałaby na tym, że natychmiast po zrealizowaniu celu do którego zostały powołane, ulegałyby rozwiązaniu.
Nie wchodząc w tym miejscu głębiej w ocenę tej propozycji, warto wyrazić parę wątpliwości. Przede wszystkim trzeba by sobie zadać pytanie, jaki sens ma tworzenie nowych typów stowarzyszeń, gdy jednocześnie trwają prace (w które zresztą zaangażowana jest Kancelaria Prezydenta RP) nad nowelizacją ustawy prawo o stowarzyszeniach. Po drugie, związek komitetów i stowarzyszeń aktywności lokalnej z regulowaną przez ustawę o działalności pożytku publicznego instytucją inicjatywy lokalnej jest niejasny. Wydaje się, że te trzy byty dublują swoje funkcje, co dla obywatela chcącego się nimi posłużyć będzie kłopotliwe. Pomijamy w tym miejscu bardziej szczegółowe wątpliwości, związane np. z pytaniem o to, co będzie się działo z majątkiem komitetów (jeśli będą otrzymywać dotacje i darowizny) już po ich rozwiązaniu.
Doprecyzowanie formuły konsultacji społecznych
Inne ważne z punktu widzenia partycypacji przepisy dotyczą między innymi konsultacji. W projekcie proponuje się zdefiniowanie czym ogólnie są konsultacje, ich podstawowych celów i podstawowych zasad ich przeprowadzania. Przepisy te mają się znaleźć w treści ustawy o samorządzie gminnym (poprzednio miały one być w treści nowej ustawy), które dziś o konsultacjach traktują bardzo zdawkowo.
I tak, według projektu konsultacje są sposobem pozyskiwania „[…] opinii wspólnoty samorządowej w ważnych sprawach jej dotyczących, w szczególności wówczas, gdy przepisy prawa przewidują obowiązek przeprowadzenia konsultacji”. Poza tym w projekcie możemy przeczytać, że prawo do udziału w konsultacjach mają wszyscy mieszkańcy i osoby niebędące mieszkańcami, które jednak realizują jakieś ważne interesy na terenie danej jednostki (np. są przedsiębiorcami). Konsultacje będą mogły być przeprowadzane z inicjatywy organów jednostki lub z na wniosek grupy mieszkańców. Ciekawym pomysłem jest również przepis pozwalający na zlecenie przeprowadzenia konsultacji podmiotom niepublicznym (w tym w szczególności organizacjom pozarządowym).
Podobnie jak w poprzedniej wersji, proponuje się również przeniesienie mechanizmu wysłuchania publicznego na poziom samorządów. Z tą różnicą, że przepisy regulujące wykonywanie tej instytucji również mają znaleźć się w ustawie o samorządzie gminnym. Odnotujmy przy tej okazji, że projektodawcy zaproponowali, aby wysłuchania były obowiązkowe w przypadku zmian w statucie jednostki, uchwał budżetowych oraz uchwał w sprawie planowania rozwoju studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmian studium.
Można przy tej okazji zastanawiać się nad tym, dlaczego szczegółowe regulacje dotyczące konsultacji społecznych i wysłuchań publicznych mają dotyczyć wyłącznie samorządów szczebla gminnego. Wydaje się, że podobne przepisy powinny odnosić się również do pozostałych szczebli samorządu. Razi też nieco zdefiniowanie wysłuchania publicznego jako szczególnego typu konsultacji społecznych. Jakkolwiek na świecie wysłuchania publiczne są regulowane, to jednak w swej podstawowej formie są one po prostu formą przedstawienia przez możliwie dużą liczbę obywateli opinii na temat danego rozstrzygnięcia, bez elementów dyskusji, czy debaty publicznej. Opisanie wysłuchań jako przypadku konsultacji zaciemnia sens tej instytucji i może w praktyce uczynić ją mało efektywnym instrumentem partycypacji.
Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza
Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden element nowego projektu prezydenckiego. Zdecydowano się mianowicie na utrzymanie propozycji uregulowania lokalnej inicjatywy uchwałodawczej. Dobrze się stało, że tym razem proponuje się wpisanie tego mechanizmu wprost do wszystkich trzech ustaw samorządowych. Gdyby projekt prezydencki stał się ustawą i wszedł w życie, mechanizm ten nie byłby traktowany przez samorządowców jak „ciało obce”.
Przepisy dotyczące inicjatywy uchwałodawczej są też o wiele prostsze niż w poprzedniej wersji projektu. Zrezygnowano, miedzy innymi, z określania progów minimalnej liczby mieszkańców, którzy musieliby się podpisać pod projektem obywatelskim, aby była możliwość wniesienia go do organu stanowiącego. Rozwiązanie to budziło wiele kontrowersji i dobrze, że z niego zrezygnowano.
Niestety w zamian za to wprowadzono górny próg poparcia dla obywatelskich projektów jaki jednostki samorządowe mogłyby przyjąć regulując w statutach zasady realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – nie więcej 15% mieszkańców uprawnionych do udziału w wyborach. Na pierwszy rzut oka nie jest to rozwiązanie złe. Można jednak mieć wątpliwość, czy aby ten próg nie został ustawiony za wysoko. Z dotychczas analizowanych przypadków regulacji lokalnej inicjatywy uchwałodawczej wynika, że samorządy zwykle ustawiają ten próg na 1% lub 2%. Ustawowy próg 15% wyznaczałby tu zatem nowy standard. Jest ryzyko, że mając ustawowo określony górny limit poparcia, samorządy będą przyjmować właśnie to maksimum za normę, tak samo jak robiłyby to mając narzucone minimum.
Referendum lokalne
Warto również wspomnieć o zmianach dotyczących organizacji referendum lokalnego. Projektodawcy podtrzymali między innymi propozycję zniesienia progu ważności referendum. Projekt zawiera też wiele przepisów porządkujących całą procedurę przeprowadzania referendum.
Jednocześnie, trzeba zwrócić uwagę, że w proponowanych przepisach kryje się pewna pułapka. Otóż autorzy prezydenckiego projektu z jednej strony znoszą próg ważności referendum w sprawach innych niż odwołanie organu samorządu (przypomnijmy, że dziś wynosi on 30% uprawnionych do głosowania). Z drugiej strony jednak podwyższają próg w przypadku referendów odwoławczych. Aktualnie wystarczy, że w takim referendum weźmie udział 3/5 liczby tych, którzy wcześniej wybrali organ stanowiący, czy wykonawczy w bezpośrednich wyborach. Po zmianie, żeby odwołać wójta, burmistrza, czy radę potrzebnych byłoby co najmniej tylu obywateli, ilu wcześniej brało udział w wyborach. Projektodawcy najwyraźniej nie wzięli też pod uwagę zmian, które ostatnio wprowadzili do ustawy o referendum lokalnym senatorowie – dotyczących miedzy innymi poszerzenia zakresu przedmiotowego referendów.
Czy nowy projekt ma szansę na sukces?
Podsumowując, nowy projekt propartycypacyjnej ustawy przygotowany przez prezydenta wprowadza te same rozwiązania, co jego poprzednia wersja. Istotną różnicą jest to, że duża część z nich ma być włączona bezpośrednio do ustaw samorządowych, a nie zawierać się w odrębnej ustawie, co z pewnością podniosłoby ich rangę i zachęcało samorządowców do ich stosowania.
Główny problem z nowym projektem polega jednak na tym, że znów w jednym przedłożeniu próbuje się uregulować mnóstwo kwestii dotyczących nie tylko udziału mieszkańców w życiu wspólnot samorządowych, ale także funkcjonowania samorządów, relacji między województwami, gminami i powiatami, przejrzystości i konfliktu interesów, gospodarki lokalnej, itd. W związku z tym istnieje duże prawdopodobieństwo, że ponownie pozostanie tylko na papierze, ponieważ trudno będzie osiągnąć konsensus we wszystkich sprawach, które są w nim poruszone. Stąd też, pośród dyskusji o innych przepisach, te które są rzeczywiście istotne dla stymulowania aktywności obywateli w sferze publicznej, zejdą na dalszy plan.
Istnieje duże ryzyko, że projekt zostanie odrzucony w całości, ponieważ poparcia nie zyskają sobie te, czy inne przepisy zmieniające na przykład ustrój województwa samorządowego. Wówczas przepadną też i te, które tworzyłyby nowe instrumenty partycypacyjne dla mieszkańców.
Być może zatem, na tym etapie prac na projektem można byłoby jeszcze rozbić projekt na kilka mniejszych, a zwłaszcza wyodrębnić zeń te, które dotyczą bezpośrednio włączania mieszkańców w życie ich wspólnot samorządowych.
Autor: Grzegorz Makowski
Źródła: materiały własne, Kancelaria Prezydenta RP
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
