Rozstrzygnięcie, która z uchwał przyjmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego jest, a która nie jest aktem prawa lokalnego, ma istotne konsekwencje dla możliwości włączania się obywateli w proces jej przygotowywania i zapoznawania się z jej treścią. Ustawa o działalności pożytku publicznego przewiduje, że obowiązkowe jest poddawanie konsultacjom z organizacjami pozarządowymi (lub ich reprezentacją w postaci regionalnej lub lokalnej rady działalności pożytku publicznego) aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji. Na mocy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają też obowiązkowi publikowania ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w przeciwieństwie do uchwał, które nie mają statusu aktu prawa lokalnego. W praktyce jednak ocena, czy określona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy – w związku z tym – podlega przewidzianym dla tego rodzaju aktów rygorom, nierzadko okazuje się problematyczna. Jak więc rozpoznać, z jakiego typu aktem mamy do czynienia?

Akty prawa miejscowego – zgodnie z art. 87 Konstytucji – stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego; zakres ich obowiązywania jest ograniczony do obszaru działania organów, które je wydały. Jako akty prawa powszechnie obowiązującego są one generalne i abstrakcyjne, i mogą być podstawą decyzji administracyjnych oraz określonych roszczeń cywilnoprawnych. Żaden przepis prawny nie zawiera jednak definicji aktu prawa miejscowego, pojęcie to jest więc dookreślane w doktrynie prawa i orzecznictwie. Na ich gruncie przyjęto, że akt prawa miejscowego musi być adresowany do nieokreślonego z góry kręgu osób, niezależnie od tego, jakiej liczby adresatów będzie faktycznie dotyczył. Istotne jest też odróżnienie aktów prawa miejscowego od aktów kierownictwa wewnętrznego; te pierwsze rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład całej wspólnoty samorządowej, te drugie natomiast dotyczą praw i obowiązków osób i jednostek jedynie wewnątrz struktur organizacyjnych danej jednostki samorządowej. Mimo wypracowanych przez doktrynę i na gruncie orzecznictwa wskazówek ułatwiających rozpoznanie, jakiego typu aktem jest określona uchwała, wątpliwości wciąż się pojawiają. Niejednokrotnie są one rozstrzygane kazuistycznie, w odniesieniu do konkretnych przypadków, bo często nie sposób określić, czy określona uchwała jest, czy też nie jest aktem prawa miejscowego bez dokładnej analizy jej treści.

Jako przykład takiej sytuacji można przywołać rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 18 maja 2010 roku dotyczące uchwały Rady Gminy Jeżów Sudecki w sprawie upoważnienia kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Rada postanowiła, że akt wchodzi w życie z dniem podjęcia, a więc bez publicznego ogłoszenia. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uzasadniając swoją decyzję, wojewoda wskazał, że „upoważnienie udzielone przez Radę nie jest pełnomocnictwem do działania w  jej imieniu, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencję ustawowo przypisaną wójtom (burmistrzom) na inny podmiot, w tym przypadku na Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeżowie Sudeckim. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia pełni on funkcję organu administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu Rady.” Jak dalej argumentował wojewoda, uchwała, na mocy której następuje przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych na inny organ zawiera przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Ich generalność wynika z faktu, że będzie mógł się na nie powołać każdy obywatel (spośród nieoznaczonego kręgu adresatów), abstrakcyjność natomiast „to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.” Uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego i – zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – warunkiem jej wejścia w życie jest opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni okres poprzedzający wejście w życie uchwały, liczony od dnia jej opublikowania.

Przy okazji i niejako na marginesie można dodać, że i sama publikacja uchwały również bywa źródłem problemów. Ilustracją takiej sytuacji jest inny przypadek, tym razem będący przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznawana przez sąd sprawa dotyczyła zamieszczenia przez wójta jednej z gmin w Biuletynie Informacji Publicznej uchwały rady tej gminy, w której znajdowało się imię i nazwisko jednego z mieszkańców. Mężczyzna złożył skargę do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, który nakazał wójtowi usunięcie danych osobowych z opublikowanego w BIP aktu. GIODO wskazał, że udostępnianie imienia i nazwiska w BIP jest przetwarzaniem danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Poza tym, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie dotyczy to wprawdzie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, ale w tej sprawie nie zachodziła żadna z wymienionych sytuacji. WSA, do którego wójt zaskarżył decyzję, przychylił się do stanowiska GIODO wskazując, że ujawnienie danych mężczyzny nie miało znaczenia dla treści uchwały. W publikowanych aktach normatywnych nie można zatem zamieszczać danych osób prywatnych, które nie wyraziły na to zgody. 

Autor: Anna Krajewska

Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. 

Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas