Zapraszamy do zapoznania się z najnowszym wydaniem biuletynu Kompas na temat projektu ustawy mającej przyczynić się do zwiększenia aktywności obywateli w życiu publicznym.

Na początku kwietnia Kancelaria Prezydenta RP ogłosiła konsultacje projektu ustawy, która ma przyczynić się do zwiększenia aktywności obywateli w życiu publicznym. O tym, że Kancelaria Prezydenta projektuje takie rozwiązania pisaliśmy już parokrotnie. Wcześniej miały one kształt założeń do projektu aktu prawnego. Dziś przedmiotem konsultacji jest już pierwsza wersja projektu. Konsultacje mają charakter ogólnopolski i odbędą się w ramach kilku otwartych konferencji rozrzuconych po większych ośrodkach miejskich w całym kraju.

Projekt ustawy jest dość rozbudowany – liczy sobie ponad sto stron, szesnaście rozdziałów i sto czterdzieści siedem artykułów. Stąd też najważniejsze, zawarte w nim rozwiązania omówimy w kolejnych odcinkach biuletynu, kończąc na próbie całościowej oceny projektu ustawy.

FIL, czyli następca FAO

Zacznijmy od propozycji utworzenia Funduszu Inicjatyw Lokalnych (FIL). Już dziś samorządy przekazują organizacjom pozarządowym niebagatelną kwotę 1,2 mld zł. FIL byłby kolejnym mechanizmem finansowym, z którego korzystać mogłyby jednak nie tylko organizacje pozarządowe sensu stricte, ale także grupy nieformalne, czy jednostki pomocnicze samorządu (np. sołectwa). Byłby to zatem fundusz bliższy i bardziej przyjazny obywatelowi. Można zakładać, że pojawienie się takiego instrumentu w gminie, powiecie, czy województwie rzeczywiście dałoby asumpt do większej aktywności mieszkańców. Mieliby oni bowiem szansę na uzyskanie realnego, finansowego wsparcia dla podejmowanych inicjatyw. Proponowane regulacje dotyczące funduszu są jednak dość niejasne, a miejscami też kontrowersyjne.

Architektura finansowa FIL

FIL to uproszczona wersja proponowanego wcześniej Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej (FAO). Podobnie jak poprzednik, ma być tworzony przez gminy lub powiaty.  Jednocześnie architektura finansowa FIL różni się od planowanego Funduszu Aktywizacji Obywatelskiej. FAO miał być zasilany przez wiele różnych źródeł, w tym między innymi przez mechanizm 1. procentowy. FIL natomiast wedle ustawy ma być tworzony w oparciu o dwa źródła – „ofiarność publiczną” i dotacje celowe z budżetów gmin lub powiatów. W tym punkcie należy wyrazić pierwszą wątpliwość.

Termin „ofiarność publiczna” jest nieprecyzyjny. Można się domyślać, że projektodawcy chodzi np. o darowizny lub środki ze zbiórek publicznych. Jednak projektując tego rodzaju instytucję należałoby dookreślić, z jakich dokładnie składników będzie powstawał FIL. Załóżmy jednak, że będzie on zasilany w pierwszym rzędzie przez samych mieszkańców-filantropów. „Drugą nogą” funduszu ma być rezerwa celowa jednostki samorządu odpowiadająca dwukrotności kwoty przekazanej mu przez mieszkańców w roku poprzednim. Ujmując rzecz obrazowo, jeśli mieszkańcy wpłacą na FIL w danym roku 1 zł, to samorząd w przyszłym roku dopłaci doń 2 zł. To interesujący mechanizm, który kiedyś próbowano już powiązać z mechanizmem 1%.

Proponowano, że państwo będzie tworzyć fundusz wpłacając do niego różnicę miedzy kwotą alokacji, którą przekazali w danym roku podatnicy, a kwotą, która mogłaby trafić w ten sposób do organizacji pożytku publicznego, gdyby zrobili to wszyscy. Rozważano też opcję, w której państwo tworzyłoby fundusz, do którego wpłacałoby drugie tyle, ile w danym roku przekazano przez 1%. Te rozwiązania się nie przyjęły na poziomie krajowym, ale powracają co i raz w propozycjach formułowanych przez Kancelarię Prezydenta RP.

Powstaje jednak wątpliwość, czy takie fundusze w ogóle mają szansę zadziałać, skoro globalnie podatnicy coraz rzadziej przekazują jakiekolwiek darowizny (w 2003 roku wartość darowizn szacowano na 600 mln zł, w 2010 już tylko na 200 mln). Poza tym, gdyby podatnicy mieli wybór – przekazać pieniądze na organizację charytatywną, czy na FIL, bardziej prawdopodobne jest, że wybraliby tę pierwszą opcję. Zatem należy zachować sceptycyzm co do tej propozycji, aby osią na której powstaje FIL była ofiarność publiczna.

Jednocześnie warto zapytać, dlaczego zrezygnowano z możliwości zasilania FIL ze źródeł o których pisano, gdy opcją był jeszcze Fundusz Aktywizacji Obywatelskiej. Pomysł powiązania lokalnego funduszu z mechanizmem procentowym byłby trudny do wykonania i trudno się dziwić, że projektodawcy z niego zrezygnowali. Myśląc o FAO rozważano jednak, że mógłby on być zasilany z części wpłat przekazywanych na Fundusz Pracy oraz części dochodów osiąganych przez starostwa z tytułu zarządzania majątkiem skarbu państwa. Dlaczego w przypadku FIL zarzucono te propozycje?

Dla kogo ten fundusz?

Dla kogo miałby być FIL? Wspomniano już, że byłby on dedykowany szeroko pojętym organizacjom obywatelskim. I tu znów pojawia się wątpliwość. W przepisach projektu znajduje się kolejny niejasny termin „instytucje obywatelskie”. Nie wiadomo dokładnie co przezeń rozumieć. Co prawda art. 56 ust. 2 stanowi, że są to „organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenie inna niż organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenia mieszkańców oraz jednostki pomocnicze gmin”, jednak to wyliczenie również budzi wątpliwości. Dlaczego nie ma tam mowy o fundacjach, które w świetle przepisów Konstytucji RP powinny być traktowane na równi z innymi organizacjami społecznymi? Co ze spółdzielniami socjalnymi, spółkami non-profit, grupami nieformalnymi, czy inicjatywami obywatelskimi (w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego)? Czy te podmioty będą wykluczone z grona potencjalnych beneficjentów FIL? W świetle zaproponowanej definicji „instytucji społeczeństwa obywatelskiego” wygląda, że niestety tak. W oparciu o ten termin trudno ustalić, jakie właściwie jest krąg potencjalnych beneficjentów FIL. Ta kwestia z pewnością wymaga przepracowania.

Wątpliwości może również budzić zakres zadań, na które miałyby być przeznaczane pieniądze z Funduszu Inicjatyw Lokalnych. Projekt stanowi, że byłby on wykorzystywany na realizację przedsięwzięć mieszczących się w katalogu zadań własnych gminy lub powiatu. Powstaje pytanie, dlaczego zawężać w ten sposób możliwości wykorzystania FIL, a tym samym katalog inicjatyw, które mogłyby być dzięki niemu wspierane. Taka propozycja wydaje się być też sprzeczna z zasadą subsydiarności. Wygląda bowiem na to, że inicjatywa mieszkańców będzie wspierana z FIL wyłącznie wtedy, gdy będzie służyć realizacji zadań własnych samorządu. Tymczasem powinno być na odwrót. FIL powinien być źródłem wsparcia działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb grup, czy społeczności, które same chcą rozwiązać swoje problemy, czy osiągnąć jakiś cel. Poprzez FIL struktury samorządowe powinny wspierać takie oddolne dążenia. Stąd też, jeśli już zakreślać jakiś zbiór zadań możliwych do sfinansowania z funduszy lokalnych, lepiej byłoby odwołać się do katalogu sfer pożytku publicznego, a nie do zadań własnych samorządu.

Funkcjonowanie FIL

Kolejne zastrzeżenie dotyczy sposobu redystrybucji środków z FIL. Dobrze, że projektodawcy w tym miejscu odwołują się do trybu konkursowego z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Sęk w tym, że robią to niekonsekwentnie. W art. 61 ust. 2 przesądza się, że do konkursów na zadania finansowane z FIL stosuje się zasady z ustawy o działalności pożytku publicznego obowiązujące w sytuacji, gdy z inicjatywą występują mieszkańcy, grupy obywateli, czy organizacje. Ale już dwa ustępy dalej projektodawca ustala skład komisji konkursowej rozpatrującej oferty napływające do FIL. Z niezrozumiałych względów ma on się różnić od tego, który jest przewidziany w ustawie o działalności pożytku publicznego.

Zastrzeżenia przy tym budzi pomysł włączania do komisji konkursowej przedstawicieli organizacji oraz radnych. W pierwszym przypadku będzie zachodzić duże ryzyko konfliktu interesów, w drugim pojawia się od razu wątpliwość, którą podnoszono już wcześniej, gdy proponowano aby radni wchodzili w skład komisji konkursowych opisanych w ustawie o działalności pożytku publicznego. Jeśli radni zostaną włączeni bezpośrednio w tryb rozdziału środków z FIL, nie będą w stanie sprawować nad nim rzetelnej kontroli, a jest to przecież jedna z ich podstawowych ról jako członków organu stanowiącego samorządu.

Obiekcje budzi też przepis art. 61 ust. 4, według którego decyzje o podziale środków z FIL powinny korespondować z zapisami lokalnych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi. Mamy tu do czynienia z brakiem logiki. Skoro FIL ma stanowić źródło finansowania dla szerszego i bardziej zróżnicowanego grona aktywnych obywateli, a nie tylko dla tych działających w organizacjach, to dlaczego dysponując tymi środkami mielibyśmy kierować się interesami sektora pozarządowego. W programach współpracy nie uwzględnia się przecież współpracy z sołectwami, czy niesformalizowanymi grupami obywateli. Połącznie FIL z programami jest zbędne, a jeśli zostanie utrzymane może okazać się przeciwne samej idei funduszu. W praktyce, może się bowiem okazać, że pieniądze z FIL nie staną się niczym więcej, jak tylko kolejnym źródłem finansowania lokalnych organizacji pozarządowych.

Podsumowując, pomysł tworzenia lokalnych funduszy, które miałyby wspierać aktywność obywatelską jest sympatyczny i wart rozważenia. Niemniej przepisy dotyczące tej instytucji budzą wiele wątpliwości i wymagają dalszych prac.

Autor: Grzegorz Makowski

Źródła: materiały własne, Kancelaria Prezydenta RP



 

Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

 

 

Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas