Jednym z problemów, jakie często pojawiają się w kontekście partycypacji publicznej, jest określenie, które spośród aktów władz administracyjnych są aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii przesądza na przykład o tym, czy dany akt podlega konsultowaniu z organizacjami pozarządowymi oraz o tym, czy musi on być opublikowany w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Kryteria, na podstawie których dokonuje się kwalifikacji poszczególnych uregulowań jako aktów prawa miejscowego, nie są precyzyjnie określone; nie istnieje też definicja legalna tego typu aktów. Zgodnie z przepisami Konstytucji, akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły – jednak ustalenie, czy dany akt obowiązuje „powszechnie”, niekiedy również nastręcza trudności. Tego właśnie problemu dotyczy wydany 13 września bieżącego roku wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (sygn. II SA/Op 324/11).

Skargę skierował do WSA wojewoda opolski; dotyczyła ona przyjętej przez radę miasta uchwały w sprawie statutu Miejskiego Zarządu Dróg. W uchwale rady miasta zawarto postanowienie, zgodnie z którym miała ona wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, ponieważ – jak argumentował – została ona przyjęta z naruszeniem prawa. Chodziło konkretnie o przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zawierający wyliczenie aktów normatywnych i dokumentów, które podlegają publikowaniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wojewoda wskazał w skardze, że zaskarżona uchwała nie jest żadnym z aktów wymienionych w tym przepisie ani nie jest aktem prawa powszechnego, ponieważ nie ma powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze gminy. Wojewoda zaznaczył również, że Miejski Zarząd Dróg jest jednostką organizacyjną, która działa na podstawie statutu nadawanego jej przez organ stanowiący gminy – a statut nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych ani nie ustanawia praw i obowiązków nieokreślonego kręgu adresatów, nie można więc uznać go za akt prawa miejscowego.

Miasto wniosło o oddalenie skargi wojewody argumentując, że statut Miejskiego Zarządu Dróg – jako szczególnego rodzaju jednostki budżetowej, która realizuje zadania ogólnie dostępne dla społeczności lokalnej – jest, wbrew opinii wojewody, aktem prawa miejscowego. Jego postanowienia „rzutują na realizację publicznych praw podmiotowych wskazują na możliwość podejmowania przez Dyrektora MZD, z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzji wobec obywateli i innych podmiotów w sprawach objętych przedmiotem działania jednostki.” Statut MZD zawiera również regulacje dotyczące zarządu mieniem gminy, ponieważ gospodarowanie częścią mienia komunalnego (np. przystankami, wiatami itd.) zostało na gruncie przepisów statutu powierzone tej właśnie jednostce. Reguły określające organizację MZD nie powinny w związku z tym być traktowane jako akt prawa wewnętrznego – stąd decyzja o ich opublikowaniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

WSA przychylił się jednak do stanowiska wojewody. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku, przepisy powszechnie obowiązujące muszą spełniać określone kryteria, „szczególnie (…) to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji.”

W odróżnieniu od mających walor powszechnego obowiązywania aktów prawa miejscowego, akty wewnętrzne regulują wyłącznie kwestie dotyczące osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt – nie są więc kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną podlegającą danemu organowi. Zdaniem składu orzekającego, zaskarżony statut Miejskiego Zarządu Dróg nie ma cech aktu prawa miejscowego, ponieważ „został skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki.” Usługi świadczone przez Zarząd mają charakter wewnętrzny, nie powszechny. Ponadto, przepisy stanowiące podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej nie wymagają ustanowienia aktu, który regulowałby uprawnienia podmiotów spoza struktury organizacyjnej danej jednostki – nie ma więc podstaw, by uznać taki statut za akt prawa miejscowego podlegający obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym. Bezpodstawne jest też – w konsekwencji – uzależnienie wejścia w życie przepisów statutu od jego opublikowania i upływu 14 dni od dnia ogłoszenia. Jak wskazał WSA, „odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością.”

Sytuacja, której dotyczy omówiony wyrok, dobrze ilustruje kłopoty z odróżnieniem „wewnętrznego” i „powszechnego” obowiązywania aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Sformułowanie precyzyjnych i nie nastręczających wątpliwości w praktyce kryteriów, które umożliwiałyby tego rodzaju rozróżnienia, byłoby jednak bardzo trudne, jeżeli nie wręcz niewykonalne. Rozstrzyganie, czy dany akt jest czy nie jest aktem prawa lokalnego, musi być więc dokonywane indywidualnie dla poszczególnych przypadków, co w nieunikniony sposób będzie prowadzić do kolejnych kontrowersji.

Autor: Anna Krajewska

Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas