Można mieć wiele zastrzeżeń do polityki Unii odnośnie kształtowania poczucia przynależności Europejczyków do Wspólnoty. Dla instytucji unijnych najbardziej liczą się twarde ramy relacji między krajami członkowskimi, takie jak polityka rolna, czy kreowanie wspólnego runku usług. Kwestie partycypacji obywateli w życiu publicznym, postaw wobec unijnych instytucji, czy zagadnienie obywatelstwa europejskiego najczęściej schodzą na dalszy plan. Jednak od co najmniej kilkunastu lat, powoli tematy te zajmują coraz więcej uwagi europejskich polityków i urzędników.

Więcej partycypacji dla Europejczyków

Jak dotąd chyba największym sukcesem tych, którym zależy na budowaniu europejskiego społeczeństwa obywatelskiego jest wprowadzenie odpowiednich zapisów do Traktatu Lizbońskiego. Artykuły 10, 11 Traktatu stanowią między innymi, że „Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii”; „Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim”; „Za pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii”, itd.. To fundamentalne przepisy gwarantujące obywatelom Unii prawo do udziału w kształtowaniu europejskiego ładu. W praktyce wykonanie tych uprawnień jest jednak trudne. Wie to doskonale każdy, ktokolwiek próbował uczestniczyć w decyzjach podejmowanych przez Komisję Europejską, czy Parlament Europejski.

Żeby skorzystać z praw zapisanych w art. 11 i 10 Traktatu Lizbońskiego, potrzebne są konkretne rozwiązania, z których będzie mógł skorzystać każdy, kto jest zainteresowany kształtowaniem unijnej rzeczywistości. Jednym z takich instrumentów jest tzw. europejska inicjatywa ludowa (mechanizm umożliwiający grupie obywateli krajów członkowski przedłożenie projektu własnego aktu prawnego). Została ona zapisana wprost w Traktacie (art. 11 ust. 4) i niedawno została uregulowana odpowiednimi przepisami wykonawczymi. To wciąż jednak zbyt mało, żeby zapewnić większy udział Europejczyków w tworzeniu unijnej polityki.

Krótka historia europejskiego statutu stowarzyszenia

Jedną z najstarszych, a jednocześnie wciąż niezrealizowanych propozycji, odpowiadających opisanym wcześniej wyzwaniom, jest idea europejskiego statutu stowarzyszenia. Pomysł, aby stworzyć prawną formę działania dla obywateli, których aktywność wykracza poza granice poszczególnych państw członkowskich pojawił się już w połowie lat 80-tych ubiegłego stulecia. Z początku, jedną z głównych motywacji leżących u podstaw tej inicjatywy była chęć zapewnienia grupom pracowników bardziej efektywnych form wspólnego reprezentowania swoich interesów na forum europejskim. Pomysł ten jest więc zakorzeniony nie tylko w idei dialogu obywatelskiego, ale i społecznego – idei opisującej relacje między pracownikami, pracodawcami i decydentami politycznymi.

W 1984 r. z propozycją stworzenia odpowiedniej regulacji prawnej w tym zakresie wyszli europosłowie. Cztery lata później Komisja Europejska przygotowała pierwszy projekt. Przez kolejne pięć lat trwały jego konsultacje, aż w 1993 r. przedstawiono kolejną wersję. Zaproponowane rozwiązanie przewidywało między innymi, że statut europejskiego stowarzyszenia będą mogły uzyskiwać różne zrzeszenia, których członkowie działają na rzecz dobra wspólnego lub też pośrednio, przy tej okazji, występują w imieniu różnych grup społecznych i zawodowych. Stowarzyszenia europejskie mogłyby być tworzone zarówno przez istniejące i zarejestrowane (np. w formie stowarzyszeń krajowych) podmioty, które następnie, mając już osobowość prawną nadaną przepisami krajowymi, mogłyby uzyskiwać odrębny statut w oparciu o przepisy unijne. Europejskie stowarzyszenia mogłyby być tworzone również przez osoby fizyczne, które starałyby się o statut wnioskując bezpośrednio do organów UE. Europejskie stowarzyszenie nie miałoby żadnych specyficznych przywilejów, niemniej sam fakt, iż miałoby ono odrębną, europejską osobowość prawną, mógłby uczynić z takiego podmiotu ważnego aktora procesów unijnych.

Niestety od 1993 roku prace nad regulacjami europejskiego statutu stowarzyszenia nie toczą się zbyt dynamicznie. W międzyczasie przyjęto statuty europejskiej spółki i spółdzielni, rozpoczęto prace nad europejskim statutem fundacji. O stowarzyszeniach jakby zapomniano. W 2005 roku uczyniono nawet krok wstecz – kwestia regulacji europejskiego statutu stowarzyszenia zniknęła z listy priorytetów Komisji Europejskiej. W praktyce oznaczało to całkowite zamrożenie prac, co było o tyle dziwne, że tego samego roku Francja i Holandia odrzuciły w referendach traktat ustanawiający Konstytucję Europejską. A stało się to między innymi dlatego, że przeciwnicy traktatu podnosili, że Unia jest zbyt zbiurokratyzowana, zamknięta na obywateli i przez to niedemokratyczna.

W 2009 roku Parlament Europejski wezwał kilkakrotnie Komisję do powrotu do prac nad statutem stowarzyszenia. Inicjatorką jednej z rezolucji w tej sprawie była nawet jedna z polskich euro-posłanek – Genowefa Grabowska.

Dlaczego warto stworzyć europejski statut stowarzyszenia?

W międzyczasie znaleziono również nowe argumenty za uregulowaniem europejskiego statutu stowarzyszenia. Byłby to dobry instrument, nie tylko ze względu na zaspokojenie potrzeb konkretnych grup społeczno-zawodowych. Statut przyczyniłby się m.in. do budowy silnego europejskiego społeczeństwa obywatelskiego, lepszej rozpoznawalności organizacji społecznych na poziomie struktur unijnych i ich bardziej transparentnego funkcjonowania, lepszej operacjonalizacji unijnej zasady subsydiarności. Last but not least, argumentem za tym rozwiązaniem jest również fakt, że skoro możliwe jest budowanie i rozwijanie wspólnego unijnego rynku, znoszenie barier dla działalności gospodarczej, ujednolicanie przepisów podatkowych, etc., to dlaczego nie ułatwić życia obywatelom chcącym działać swobodnie w granicach całej Unii.

Za powołaniem europejskiego statutu stowarzyszenia przemawiają też względy czysto praktyczne. Taki statut mógłby rozwiązać na przykład problemy z otwieraniem krajowych przedstawicielstw stowarzyszeń prowadzących działalność w skali międzynarodowej. Niektóre ustawodawstwa krajowe zawierają ograniczenia odnośnie członkostwa obywateli i osób prawnych spoza danego państwa. W przezwyciężeniu tych barier europejski statut stowarzyszenia również mógłby pomóc. Byłby to również nieoceniony instrument ułatwiający tworzenie sieci i porozumień między stowarzyszeniami działającymi w Europie.

Istnieją także wątpliwości. Problemem jest definicja stowarzyszenia, jaka miałaby być przyjęta na potrzeby regulacji unijnej. Musi uwzględniać różnorodność regulacji krajowych. Niektóre organizacje zwracają uwagę, że pojawienie się statutu może mieć skutek odwrotny od zakładanego, to znaczy, może się okazać, że aby uczestniczyć w kształtowaniu polityk unijnych nie wystarczy być już po prostu stowarzyszeniem, ale trzeba będzie mieć ów specjalny statut. Inni wskazują, że tego rodzaju regulacja wykraczałaby poza mandat Komisji, czy Parlamentu Europejskiego. Niemniej część prezydencji (np. Prezydencja Brytyjska) oraz ciał konsultacyjnych działających przy strukturach Unii (np. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny) wzywa co jakiś czas do ukończenia prac nad statutem stowarzyszenia.

Niedawno głos w tej sprawie ponownie zabrali europosłowie. W listopadzie 2010 roku wystosowano w tej sprawie odpowiednią deklarację. W marcu 2011 roku dążenia do powołania europejskiego statutu stowarzyszenia poparł Jerzy Buzek, przewodniczący Parlamentu Europejskiego.

Tymczasem przedstawiciele nadchodzącej polskiej Prezydencji zachowują w tej sprawie dystans. Czy jednak w imię zwiększania udziału obywateli w życiu publicznym nie powinni opowiedzieć się jednoznacznie za przyjęciem omawianego rozwiązania?

Autor: Grzegorz Makowski

Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas