Na początku grudnia rząd przyjął uchwałę zmieniającą regulamin pracy Rady Ministrów. Zawiera ona kilka przepisów, które mogą mieć negatywny wpływ na stosowanie trybu konsultacji społecznych w stosunku do rządowych projektów ustaw, a w rezultacie pogorszyć i tak już nienajlepszą jakość prawa.
Chodzi przede wszystkim o zmianę § 9 ust. 3 regulaminu Rady Ministrów, który dotychczas szczegółowo opisywał zwartość ocen skutków regulacji (OSR). OSR-y to kluczowe dokumenty, które mają opisywać przewidywane przez projektodawców efekty wprowadzenia określonej regulacji. Rola tych dokumentów jest tym ważniejsza, że powinny one stanowić punkt wyjścia do dyskusji nad kształtem planowanych zmian prawnych oraz konsumować wyniki konsultacji społecznych w tym zakresie. Znaczenie OSR-ów wzrosło zwłaszcza po reformie rządowego procesu legislacyjnego w 2009 roku, kiedy to wprowadzono instytucję założeń projektów aktów prawnych, bowiem to właśnie na treści założeń miał się koncentrować główny wysiłek konsultacyjny. OSR-y miały być, co do idei, wyczerpującymi opracowaniami pozwalającymi ocenić, już na samym początku procesu legislacyjnego, czy dana regulacja rzeczywiście przyczyni się do rozwiązania danego problemu, czy zaspokojenia określonych potrzeb społecznych. Starannie przygotowane założenia i OSR-y miały być podstawą efektywnych konsultacji społecznych, tym bardziej, że zmiany regulaminu Rady Ministrów z 2009 roku ograniczały możliwość uczestnictwa obywateli w pracach nad samą treścią projektów.
Najnowsza nowelizacja regulaminu zmniejszyła jednak wymogi odnośnie zawartości założeń projektów ustaw oraz towarzyszącym OSR-ów. Z sześciopunktowego katalogu podstawowych elementów prawidłowych założeń, pozostał jedynie ogólnikowy wymóg przygotowania opracowania zawierającego „[…] zwięzłe przedstawienie celu projektowanej ustawy oraz zakresu przewidywanej regulacji i zasadniczych kwestii wymagających uregulowania, w tym zniesienia dotychczasowych lub powołania nowych organów lub instytucji.”. Towarzyszyć ma mu natomiast bliżej niedookreślony „test regulacyjny” obejmujący „[…] wstępną analizę ekonomiczną, finansową i społeczną, […] oszacowanie obciążeń regulacyjnych, […] porównanie z rozwiązaniami przyjętymi w innych krajach, […] wskazanie osoby odpowiedzialnej za projekt. Właściwy OSR ma być natomiast dołączany dopiero do projektu aktu normatywnego, czyli na etapie, na którym (jeśli odczytywać regulamin Rady Ministrów literalnie) konsultacje społeczne już nie będą prowadzone.
Co więcej, przy całej dotychczasowej niejasności co do momentu, w którym konsultacje należy zorganizować, omawiane zmiany wprowadziły jeszcze większy chaos. Aktualna treść § 9 ust. 4 Regulaminu stanowi bowiem, że do założeń dołącza się „przedstawienie wyników konsultacji, jeżeli zostały przeprowadzone, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynika z obowiązujących przepisów.”. Dodatek w postaci słów „jeżeli zostały przeprowadzone”, które dotyczą konsultacji, sugeruje, że są one całkowicie fakultatywne.
Ujmując rzecz w skrócie, istnieją podstawy aby sądzić, że zmiany w regulaminie Rady Ministrów z 6 grudnia br. spowodują ograniczenie zastosowania konsultacji społecznych do rządowych projektów ustaw. A nawet jeśli konsultacje będą miały miejsce, to będą one raczej mało efektywne, ponieważ będą dotyczyć zdawkowych założeń do projektów aktów prawnych, którym nie będzie towarzyszyć solidnie przygotowana ocena skutków regulacji.
Trudno też pozbyć się wrażenia, że zmiany te mają przygotować grunt pod spodziewane reformy, które, ze względu na kryzys gospodarczy, rząd będzie chciał przeprowadzić możliwie szybko. Ograniczenie partycypacji w procesie legislacyjnym może go oczywiście przyspieszyć. Powstaje jednak pytanie, czy aby na pewno przyniesie to w efekcie lepsze prawo i decyzje. No i ponad wszystko, trzeba rozważyć, jak to posunięcie ma się do deklarowanego przez rząd (np. w Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego, czy strategii „Sprawne Państwo”), większego otwarcia na obywateli w zakresie podejmowania decyzji.
Kończąc warto wspomnieć, że sprawę tę monitoruje również Obywatelskie Forum Legislacji działające przy Fundacji im. Stefana Batorego. Niebawem przedstawi ono w tym zakresie swoje stanowisko.
Autor: Grzegorz Makowski
Źródło: KPRM, materiały własne
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas
