Program Polityki Społecznej / Social Policy Programme

Publikacja powstała w ramach projektu Wpływ kryzysu gospodarczego na krajowe systemy stosunków pracy: rozwiązania polityczne jako kluczowe narzędzia wychodzenia z kryzysu w partnerstwie z Center for Economic Development w Sofii, Bułgaria.

This publication was prepared within the framework of the project The economic crisis impact on industrial relations national systems: Policy responses as key recovery tools in partnership with Center for Economic Development in Sofia, Bulgaria.

© Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012

Recenzja naukowa / Reviewer: dr Dariusz Zalewski

Koordynacja projektu / Project manager: Dominik Owczarek

Redakcja naukowa / Academic editor: Jan Czarzasty

Tłumaczenie na język polski i korekta wersji angielskiej / Translation and proofreading: Anna Dzięgiel

Redakcja językowa wersji polskiej / Polish text editing: Marcin Grabski (www.mesem.pl)

Projekt graficzny i skład / Layout and bound: Brand New Idea

ISBN: 978-83-7689-188-0

Wydawca / Published by:

Fundacja Instytut Spraw Publicznych

00–031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22

tel.: (22) 55 64 260, fax: (22) 55 64 262

e-mail: isp@isp.org.pl, www.isp.org.pl

Publikacja ta powstała przy wsparciu finansowym Unii Europejskiej. Za jej treść odpowiada Instytut Spraw Publicznych, poglądy w niej wyrażone nie odzwierciedlają oficjalnego stanowiska Unii Europejskiej

This publication has been produced with the assistance of the European Union. The contents of this publication are the sole responsibility of Institute of Public Affairs and can in no way be taken to reflect the views of the European Union

Przedmowa

Pojęcie „kryzys” od 2008 roku jest chyba najczęściej wypowiadanym słowem przez osoby zajmujące się sprawami publicznymi na całym świecie – również w Polsce. Często stosowane nieprecyzyjnie i w wielu wypadkach nadużywane, dotyczy wyraźnego tąpnięcia, głównie w gospodarkach zachodnich, które ma swoje konsekwencje w wymiarze nie tylko ekonomicznym, ale także politycznym i społecznym. Wyraża się ono przede wszystkim w kryzysie sektora bankowego, który wprowadził na rynek instrumenty finansowe o nieoznaczonym ryzyku, i w kryzysie finansów publicznych, polegającym na niebezpiecznie rosnącym długu publicznym i deficycie budżetowym poszczególnych państw. Na te dwa przejawy trudnej sytuacji ekonomicznej w wymiarze globalnym nakłada się również kryzys strefy euro. W konsekwencji mamy do czynienia ze spowolnieniem gospodarczym (lub nawet z recesją gospodarek europejskich), a także ze wzrostem bezrobocia i z wyraźnym niezadowoleniem społecznym, wyrażającym się choćby w protestach „Indignados” w Hiszpanii i „Occupy the City” w Londynie czy w protestach w Grecji, związanych z załamaniem się polityki państwa i krachem gospodarczym.

Jednym z kluczowych partnerów w wypracowywaniu rozwiązań, jakie mają przeciwdziałać tej sytuacji, są organizacje pracowników i pracodawców, którzy w ramach dialogu społecznego wraz z przedstawicielami instytucji państwowych starają się uzgodnić działania pobudzające gospodarkę i stawiające czoła problemom społecznym. Projekt „The economic crisis impact on industrial relations national systems: Policy responses as key recovery tools”, w ramach którego powstał niniejszy raport, dotyczy właśnie tej kwestii.

Biorą w nim udział ośrodki analityczne reprezentujące trzy obecne państwa Unii Europejskiej: Center for Economic Development z Bułgarii (lider projektu), Euro College na uniwersytecie w Tartu z Estonii i Instytut Spraw Publicznych – jako reprezentant Polski, a także ośrodki z trzech krajów kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej: Economic Policy Research Foundation z Turcji, Institute for International Realtions w Chorwacji i Center for Research and Policy Making z Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii. Przedsięwzięcie jest finansowane przez Komisję Europejską – Generalną Dyrekcję do spraw Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego.

Najważniejszym celem projektu jest dostarczenie podstawowej wiedzy na temat przejawów kryzysu gospodarczego w poszczególnych krajach i sposobów radzenia sobie z nim w ramach krajowych systemów dialogu społecznego, która będzie zaprezentowana w sześciu oddzielnych publikacjach powstających w każdym z zaangażowanych ośrodków analitycznych. Raporty te – przygotowane w języku narodowym i w języku angielskim oraz oparte na tej samej strukturze i liście zagadnień tematycznych – umożliwią dość łatwe porównanie sytuacji w poszczególnych krajach. Dzięki temu przekazywanie wiedzy i wymiana doświadczeń między aktorami dialogu społecznego nie tylko w krajach projektu, ale także w całej Europie, będzie miała szansę pobudzać debatę publiczną i nakierowywać na nowe rozwiązania, a ponadto prowadzić do większej integracji w ramach Unii Europejskiej i wśród krajów kandydujących. Może być również przyczynkiem do polityki opartej na wiedzy.

Istotne jest także to, że kraje biorące udział w projekcie są zlokalizowane w środkowej i wschodniej Europie, które to regiony, po pierwsze, odgrywają obecnie mniej istotną rolę w dyskusji nad rozwiązaniami przeciwdziałającymi skutkom kryzysu niż kraje zachodniej Europy, po drugie, mają wiele cech wspólnych, odróżniających je od państw zachodnioeuropejskich: dzielą wspólne doświadczenie krajów byłego bloku socjalistycznego (oprócz Turcji), wyrażające się w transformacji z gospodarek centralnie sterowanych do struktur wolnorynkowych, w związku z tym nadal stosują wiele elementów dawnego systemu prawnego (również w zakresie dialogu społecznego), stykają się z podobnym zestawem problemów transformacyjnych: wysokie bezrobocie, migracje, rozwijająca się przedsiębiorczość, kształtowanie się instytucji demokratycznych, ponadto są obecnie (lub będą po akcesji do Unii Europejskiej) beneficjentami znacznych środków unijnej polityki spójności. Z drugiej strony, są jednocześnie dużym wewnętrznym lub – w wypadku krajów kandydujących – bliskim Unii Europejskiej rynkiem konsumpcyjnym, a także niskokosztowym producentem na potrzeby całej Wspólnoty, co sprawia, że dysponują potencjałem, który może realnie wspierać europejski rozwój gospodarczy.

W ostatnim czasie na arenie polityki międzynarodowej dotychczas te na wpół peryferyjne kraje zaznaczają coraz bardziej swoją chęć udziału w podejmowaniu kluczowych decyzji w ramach struktur europejskich, czego przejawem może być silna prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej w 2011 roku, a także uczestnictwo w przygotowywaniu pakietu antykryzysowego, tak zwanego sześciopaku, i opracowaniu spójnej polityki fiskalnej Unii Europejskiej. Coraz częściej pojawiają się także deklaracje świadczące o współodpowiedzialności za rozwiązanie problemów ekonomicznych, na przykład związanych z zagrożeniem rozpadem strefy euro, która jest oparta na przekonaniu o silnej współzależności gospodarczej między krajami europejskimi. Istotnym argumentem stojącym za wzmacniającą się pozycją Polski jako lidera zmian w środkowej i wschodniej Europie jest stabilny wzrost gospodarczy, mimo że w pewnym stopniu schłodzony globalnym kryzysem. W 2009 roku, kiedy wszystkie państwa Unii Europejskiej wykazywały spadek PKB, Polska została nazwana „zieloną wyspą” wzrostu, osiągając 1,6% przyrostu PKB.

W dotychczasowej polityce europejskiej – na poziomie zarówno krajowym, jak i wspólnotowym – dominowała tendencja do radzenia sobie ze skutkami kryzysu głównie przez dokonywanie cięć w wydatkach publicznych (austerity measures). Narzucenie tego kierunku jest przypisywane koalicji dwóch największych państw Unii Europejskiej – Niemiec i Francji – którym nadano publicystyczną łatkę „duet Merkozy”. Od maja 2012 roku, kiedy prezydentem Francji został przedstawiciel Partii Socjalistycznej, François Hollande, i zgłosił propozycję włączenia do programu antykryzysowego Unii Europejskiej oprócz polityki cięć także politykę pobudzenia gospodarczego, model wychodzenia z kryzysu jest przekierowywany w stronę stymulacji rynku przez różnego rodzaju wydatki pomocowe. Kierunek ten został wsparty również przez prezydenta Stanów Zjednoczonych Baracka Obamę, co może świadczyć o rozszerzeniu tego rodzaju polityki także na to państwo.

W raporcie dotyczącym radzenia sobie ze skutkami kryzysu w Polsce należy przede wszystkim podkreślić, że właściwym terminem jest raczej „spowolnienie gospodarcze”, ponieważ w żadnym roku w okresie uznawanym za czas kryzysu (od 2008 do 2012 roku) nie odnotowano ujemnej zmiany PKB, a nawet zaobserwowano zmniejszającą się wartość współczynnika Giniego, który informuje o poziomie nierówności dochodowych w danym społeczeństwie i jest stosowany jako wskaźnik zrównoważonego rozwoju państw. Nie mamy również do czynienia z wyraźną i konsekwentną recesją w żadnym z sektorów gospodarki. Pewne negatywne tendencje można odnaleźć na rynku budowy mieszkań. Nie są to jednak zmiany na skalę porównywalną z innymi państwami Unii Europejskiej. Jakkolwiek sytuacja polskich przedsiębiorców i instytucji finansowych jest relatywnie dobra – o czym świadczą wskaźniki wzrostu przychodów – wydaje się, że uderzenie kryzysu przyjęli na siebie pracownicy polskich podmiotów gospodarczych i polscy konsumenci. Wyraża się to w zauważalnym wzroście poziomu bezrobocia w tym okresie i w zmniejszonym tempie wzrostu wynagrodzeń, których realna wartość nabywcza jest dodatkowo tłumiona przez rosnącą inflację. Ponadto można odnotować wysoki udział elastycznych form zatrudnienia – wyższy niż w innych państwach Unii Europejskiej, które zmniejszają stabilność i możliwość planowania wśród osób zatrudnionych w ten sposób. Szczególnie trudna sytuacja występuje na rynku pracy ludzi młodych. Za inny przejaw tendencji kryzysowych można uznać zwiększający się dług publiczny i zbyt wysoki deficyt budżetowy.

Przyczyn dość dobrej sytuacji polskiej gospodarki można poszukiwać w kilku źródłach:

- Duża mobilność polskich przedsiębiorców (z których ponad 95% stanowią małe i średnie firmy), którzy doświadczeni czasem transformacji gospodarczej, płynnością rynku i zmieniającymi się uwarunkowaniami prawnymi, bardzo dobrze radzą sobie także z wystudzeniem rynków zachodnich. Sporą rolę odgrywa również duży rynek wewnętrzny na polskie produkty i usługi. Nie bez znaczenia jest przyjęcie konsekwencji spowolnienia gospodarczego przez samo społeczeństwo (duży udział elastycznych form zatrudnienia i spadek wzrostu płac).

- Istotny strumień wydatków z funduszy europejskich, które w dużym stopniu stymulują polską gospodarkę i utrzymują poziom zatrudnienia.

- Stabilna sytuacja banków i instytucji finansowych w Polsce, co jest związane z niewprowadzaniem na polski rynek produktów finansowych o nieoznaczonym ryzyku. Ponadto centrale banków w innych krajach do tej pory nie zdecydowały się na wycofanie kapitału z rynku polskiego.

- W zakresie finansów publicznych kluczowym czynnikiem jest przestrzegany do tej pory zapis konstytucyjny o zakazie przekraczania długu publicznego wyższego niż 55% PKB.

Wprowadzenie

Jeśli chodzi o kryzys gospodarczy i jego skutki, Polska – na tle europejskim – stanowi przykład nietypowy, gdyż po wybuchu światowego kryzysu w 2008 roku gospodarka kraju nigdy nie wpadła w recesję. Zauważalne spowolnienie gospodarcze wywołało jednak obawy o nadejście recesji i zmobilizowało rząd (pod wpływem partnerów społecznych) do poszukiwania rozwiązań pobudzających gospodarkę i rynek pracy. Tak doszło do powstania rozwiązań antykryzysowych. Partnerzy społeczni szczebla krajowego odegrali ważną rolę w opracowaniu listy działań do zrealizowania (nazwanych później „autonomicznym pakietem działań antykryzysowych” lub „autonomicznym pakietem antykryzysowym”), która została przekazana rządowi. Rząd przygotował projekt ustawy, korzystając z „pakietu autonomicznego” jako pewnego punktu odniesienia (pomijając jednak niektóre propozycje partnerów społecznych). Niestety, zakończenie prac nad „pakietem autonomicznym” stało się pyrrusowym zwycięstwem dialogu społecznego w Polsce. Gdy się okazało, że dynamika krajowej gospodarki jest lepsza niż oczekiwano, rząd przestał być zainteresowany zapewnieniem sobie współpracy partnerów społecznych i przyjął raczej arbitralne metody kształtowania polityki.

Ponieważ w Polsce nie przyjęto żadnych innych rozwiązań antykryzysowych poza wspomnianymi tymczasowymi przepisami (ustawa o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców), skupimy się na treści tych przepisów i na skutkach wdrożenia konkretnych działań z nich wynikających.

Struktura niniejszego opracowania jest następująca. W pierwszym rozdziale omawiamy ramy funkcjonowania stosunków pracy w Polsce, z uwzględnieniem otoczenia prawnego, głównych uczestników krajowych stosunków pracy, procesów składających się na te stosunki (takich jak negocjacje i układy zbiorowe) oraz współpracy trójstronnej. W drugim rozdziale analizujemy kryzys i wyzwania dialogu społecznego, wykorzystując wskaźniki makroekonomiczne, a następnie przechodzimy do omówienia przebiegu procesu dialogu społecznego, zwracając szczególną uwagę na negocjacje na poziomie centralnym, które doprowadziły do powstania „autonomicznego pakietu antykryzysowego”. W trzecim rozdziale opisujemy oddziaływanie dialogu społecznego i przyjętych rozwiązań politycznych, w tym rolę ustawy antykryzysowej uchwalonej przez parlament, politykę fiskalną państwa, zmiany w układach zbiorowych i elastyczność płac, a także inne ważne zmiany będące następstwem spowolnienia gospodarczego, jakie wpłynęły głównie na system emerytalny.

Niniejsze opracowanie powstało z wykorzystaniem analizy danych zastanych jako głównej metody gromadzenia informacji. Dane wtórne zostały uzupełnione danymi pierwotnymi, zebranymi specjalnie na potrzeby tego raportu. Obejmują one trzy studia przypadku przedsiębiorstw, dokumentujące doświadczenia stosowania działań antykryzysowych na poziomie przedsiębiorstwa.

Na koniec przedstawiamy wnioski. Powstrzymujemy się przed formułowaniem stanowczej i ostatecznej oceny rezultatów polityki antykryzysowej i tego, jak polityka ta splata się z dialogiem społecznym. Postanowiliśmy raczej zostawić to pole otwarte dla dalszych dyskusji.

Rozdział 1.

Ramy funkcjonowania stosunków pracy w Polsce

1.1. Prawne i polityczne ramy stosunków pracy

Otoczenie prawne stosunków pracy w Polsce to mieszanina przepisów odziedziczonych po czasach autorytarnego socjalizmu, regulacji przyjętych na wczesnym etapie transformacji ustrojowej oraz ustaw przenoszących do polskiego systemu prawnego regulacje prawa unijnego po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku. W rezultacie otoczenie, w którym funkcjonują stosunki pracy i zatrudnienia w kraju, jest eklektyczne i w wielu wypadkach niespójne. Najważniejsze akty ustawodawcze określające ramy funkcjonowania stosunków pracy obejmują:

- kodeks pracy (1974) – główny akt normatywny regulujący stosunki pracy,

- ustawę o przedsiębiorstwach państwowych (1981) – podstawę prawną funkcjonowania osobnej formy prawnoorganizacyjnej przedsiębiorstwa państwowego, regulującą szczególnie stosunki władzy w takich przedsiębiorstwach,

- prawo o stowarzyszeniach (1989) – podstawę prawną działania stowarzyszeń, regulującą działalność mniej typowych uczestników stosunków pracy (na przykład organizacji pozarządowych),

- ustawę o rzemiośle (1989) – zapewniającą podstawy prawne działania Związku Rzemiosła Polskiego,

- ustawę o związkach zawodowych (1991) – podstawę prawną funkcjonowania związków zawodowych w Polsce,

- ustawę o organizacjach pracodawców (1991) – podstawę prawną dla organizacji pracodawców,

- ustawę o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (1991) – określającą zasady rządzące prowadzeniem i rozwiązywaniem sporów zbiorowych i strajków,

- ustawę o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (2001) – zapewniającą prawną podstawę funkcjonowania instytucji trójstronnego dialogu społecznego w Polsce,

- ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (2004),

- ustawę o europejskich radach zakładowych (2004),

- ustawę o europejskim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europejskiej [ustawę o spółce europejskiej] (2005),

- ustawę o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji [ustawę o informowaniu i konsultacji] (2006).

1.2. Główni aktorzy stosunków pracy

Polski system stosunków pracy opiera się na trzech kategoriach uczestników: państwie, związkach zawodowych i organizacjach pracodawców. Poza tymi głównymi aktorami jest jeszcze wiele organizacji reprezentujących interesy zbiorowe. Należy tutaj wymienić przede wszystkim: rady zakładowe, rady pracowników, przedstawicieli pracowników zasiadających w zarządach spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, inspektorów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz europejskie rady zakładowe (European Works Councils, EWC).

1.2.1. Związki zawodowe i inne reprezentacje pracowników

Ustawa o związkach zawodowych ustala dość liberalne kryteria tworzenia nowej organizacji związkowej na terenie przedsiębiorstwa – może być ona założona przez co najmniej dziesięciu pracowników, a następnie zarejestrowana w sądzie. Nie ma żadnej formalnej procedury uznania związku. Cała struktura ruchu związkowego powstawała oddolnie, przy czym poziom przedsiębiorstwa do dziś pozostaje podstawą tej piramidy, której wyższe piętra (szczególnie branżowe) są słabsze.

W rezultacie rozdrobnienie ruchu związkowego w Polsce jest bardzo zaawansowane. Nie ma dokładnych danych statystycznych co do rzeczywistej liczby związków, szacuje się jednak, że może ich być nawet 20 tysięcy. Jeśli dodamy do tego polityczne podziały odziedziczone z przeszłości, to stan polskiego ruchu związkowego będziemy mogli określić jako „konfliktowy pluralizm” (Gardawski 2003).

Poziom uzwiązkowienia jest stosunkowo niski i od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku stale spada. W 2012 roku poziom uzwiązkowienia wynosił 12% (są to informacje pochodzące z badań sondażowych, gdyż nie istnieją żadne oficjalne dane na ten temat).

Tabela 1.

Poziom uzwiązkowienia w Polsce (na  podstawie badań sondażowych)

Rok

1991

2000

2002

2007

2008

2010

2012

Poziom

uzwiązkowienia (w %)

28

20

18

14

16

15

12

Źródło: Dane Centrum Badania Opinii Społecznej.

Jednym ze zjawisk ograniczających rozwój związków zawodowych są regulacje utrudniające pracownikom zrzeszanie się w związkach zawodowych. Takie kategorie pracujących, jak osoby samozatrudnione lub pracujące na podstawie umów cywilnoprawnych, są de facto wykluczone z członkostwa z związkach zawodowych. Co więcej, około 40% siły roboczej w Polsce jest skoncentrowane w mikroprzedsiębiorstwach (zatrudniających mniej niż dziesięciu pracowników). Jeśli weźmiemy pod uwagę, że próg dziesięciu osób jest wymagany przez ustawę do założenia związku zawodowego na szczeblu zakładu pracy, to będziemy musieli przyznać, że duża część pracowników najemnych znajduje się właściwie poza zasięgiem związków zawodowych (Trappmann 2012).

Reprezentatywność związków zawodowych jest w Polsce regulowana na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, w zakresie zawierania układów zbiorowych pracy zagadnieniem tym zajmuje się kodeks pracy (dział XI). Na poziomie zakładowym związek jest reprezentatywny, jeśli spełnia co najmniej jeden z następujących warunków (art. 241 ust. 25a): „1) jest jednostką organizacyjną albo organizacją członkowską ponadzakładowej organizacji związkowej uznanej za reprezentatywną na podstawie art. 241 17 § 1 pkt 1, pod warunkiem, że zrzesza ona co najmniej 7% pracowników zatrudnionych u pracodawcy, lub 2) zrzesza co najmniej 10% pracowników zatrudnionych u pracodawcy. Jeżeli żadna z zakładowych organizacji związkowych nie spełnia wymogów, o których mowa w § 1, reprezentatywną zakładową organizacją związkową jest organizacja zrzeszająca największą liczbę pracowników”. Na poziomie ponadzakładowym tylko reprezentatywne organizacje związkowe mają prawo być stroną układów zbiorowych z wieloma pracodawcami. Na mocy art. 241 ust. 17, aby zostać uznany za reprezentatywny na poziomie ponadzakładowym, związek musi spełnić co najmniej jeden z następujących warunków: „1) posiadać status związku reprezentatywnego w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego; 2) zrzeszać co najmniej 10% wszystkich pracowników objętych zakresem działania statutu, nie mniej jednak niż 10 000 pracowników; lub 3) zrzeszać największą liczbę pracowników, dla których ma być zawarty określony układ ponadzakładowy”.

Inny sposób uzyskania statusu reprezentatywności przez związek przewiduje ustawa o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. W myśl tej regulacji, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: „1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Przy czym nie uwzględnia się więcej niż po 100 000 członków organizacji związkowej będących pracownikami zatrudnionymi w podmiotach gospodarki narodowej”.

Według stanu na 2012 rok, za reprezentatywne w świetle ustawy są uznawane trzy ogólnokrajowe organizacje związkowe, które zasiadają w Komisji Trójstronnej:

- Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” (NSZZ „Solidarność”),

- Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ),

- Forum Związków Zawodowych (FZZ).

Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” został założony w 1980 roku (zarejestrowany w sądzie – w 1981 roku). Po wprowadzeniu stanu wojennego w grudniu 1981 roku „Solidarność” zdelegalizowano, a następnie zalegalizowano ponownie w 1989 roku. „Solidarność” nie jest konfederacją, ale związkiem zrzeszającym pracowników wszystkich branż i nadal pozostaje największą ogólnokrajową organizacją związkową, mającą około 650 tysięcy członków (stan na 2011 rok). Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych powstało w 1984 roku, w miejsce wcześniejszych oficjalnych związków zawodowych, rozwiązanych w 1980 roku, po powstaniu „Solidarności”, ma formę konfederacji – zrzesza 89 ogólnokrajowych związków i federacji. W 1989 roku było jedyną ogólnokrajową organizacją związkową uznawaną przez komunistyczne władze. Po 1989 roku OPZZ straciło wielu członków, nadal jednak pozostaje drugą co do wielkości ogólnokrajową organizacją związkową, zrzeszającą około 500 tysięcy członków. Najmłodszą z trzech ogólnokrajowych organizacji związkowych w Polsce jest Forum Związków Zawodowych, powstałe w 2002 roku, zrzeszające niezależne związki zawodowe i federacje. Niektóre organizacje tworzące forum nie mają za sobą wcześniejszych doświadczeń z innymi organizacjami związkowymi, inne należały kiedyś do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych. Według stanu na 2012 rok, forum deklaruje skupianie ponad 400 tysięcy członków.

Inną obok związków zawodowych formę reprezentacji pracowników w Polsce stanowią rady pracowników. Rady pracowników zostały wprowadzone w Polsce w 2006 roku, w wyniku wdrożenia dyrektywy 2002/14/WE. Mogą być tworzone u niemal każdego pracodawcy zatrudniającego co najmniej pięćdziesięciu pracowników (do marca 2008 roku próg ten wynosił stu pracowników). Pierwotnie ustawa o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (potocznie nazywana „ustawą o informacji i konsultacji”) przewidywała dwie ścieżki tworzenia rad pracowników: u pracodawców, w których zakładach pracy działały związki zawodowe, reprezentatywne organizacje związkowe wyznaczały delegatów do rady, z kolei tylko tam, gdzie nie było związków zawodowych, członkowie rady pracowników byli wybierani w głosowaniu powszechnym. W lipcu 2008 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, że procedura mianowania członków rad pracowników przez związki zawodowe jest niezgodna z konstytucją. W 2009 roku, w wyniku tego orzeczenia, nastąpiła nowelizacja ustawy o informacji i konsultacji, zgodnie z którą obecnie wszystkie rady pracowników mają być wybierane w powszechnym głosowaniu na wniosek co najmniej 10% pracowników. Na razie rady pracowników rozpowszechniły się w dość ograniczonym stopniu – według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, pod koniec 2011 roku było zarejestrowanych 3269 rad pracowników (u mniej niż 10% związanych przepisami ustawy pracodawców). Ponadto, przed wejściem w życie ustawy o informacji i konsultacji, w 4,4 tysiąca przedsiębiorstw podpisano porozumienia między pracodawcami a związkami zawodowymi, wprowadzające w życie postanowienia ustawy bez tworzenia rad pracowników.

1.2.2. Organizacje pracodawców

Ustawa o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego określa następujące warunki, które muszą być spełnione łącznie przez organizację pracodawców, aby mogła ona zyskać status reprezentatywnej i wejść w skład Komisji Trójstronnej:

- zrzesza pracodawców zatrudniających, z zastrzeżeniem ust. 4, więcej niż 300 tysięcy pracowników,

- ma zasięg ogólnokrajowy,

- działa w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności, przy czym przy ustalaniu kryterium liczebności uwzględnia się nie więcej niż po 100 tysięcy pracowników zatrudnionych przez pracodawców zrzeszonych w organizacji pracodawców, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w jednej sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności.

Istnieją cztery reprezentatywne ogólnokrajowe organizacje pracodawców:

- Business Centre Club (BCC),

- Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych „Lewiatan” (PKPP „Lewiatan”),

- Związek Rzemiosła Polskiego (ZRP),

- Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej (Pracodawcy RP).

Ta ostatnia organizacja była znana od 1990 roku jako Konfederacja Pracodawców Polskich (KPP), ale w czerwcu 2010 roku ogłosiła oficjalnie zmianę nazwy na Pracodawcy RP (PL1007019i).

Poziom przynależności do organizacji pracodawców (procent pracodawców i przedsiębiorstw należących do organizacji pracodawców) nie jest w Polsce wyższy niż 20%. Jeśli chodzi o liczbę osób zatrudnionych w przedsiębiorstwach członkowskich, są dostępne tylko dane podawane przez nie same. Według stanu na 2009 rok, przedsiębiorstwa należące do Business Centre Club zatrudniały około 600 tysięcy osób, podmioty należące do Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych „Lewiatan” (organizacje pracodawców o mniejszym zasięgu i 17 przedsiębiorstw) – około 600 tysięcy pracowników, firmy zrzeszone w organizacji Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej (organizacje pracodawców o mniejszym zasięgu i przedsiębiorstwa) – łącznie około 2 milionów pracowników, a podmioty należące do Związku Rzemiosła Polskiego obejmowały ponad 300 tysięcy przedsiębiorstw (w tym firmy jednoosobowe).

1.2.3. Władze centralne i lokalne

W Polsce funkcjonuje dualistyczny model administracji publicznej, na który składa się administracja rządowa i samorząd terytorialny. Do ostatnich lat XX wieku Polska była krajem scentralizowanym. Reforma administracyjna, która weszła w życie w 1999 roku, wprowadziła nową strukturę administracyjną, składającą się z trzech szczebli: 16 województw podzielonych na 373 powiaty, podzielone na 2489 gmin, których liczba została później zredukowana do 2478 jednostek. Powiaty istnieją na obszarach wiejskich, w małych i dużych miastach. Większe miasta o niezbędnej infrastrukturze otrzymały status „miasta na prawach powiatu”. Reforma nie tylko wprowadziła nowy podział administracyjny kraju, ale także wyposażyła samorząd terytorialny w rzeczywistą władzę i rzeczywiste obowiązki.

Jeśli chodzi o władzę wykonawczą, obszary działania administracji centralnej i samorządowej są ogólnie rozdzielone, chociaż istnieją dziedziny, w których organy administracji obu typów współpracują.

Domena działania władz centralnych obejmuje następujące obszary: zabezpieczenie społeczne, politykę zagraniczną, utrzymanie i ochronę Skarbu Państwa (własność publiczna), finanse publiczne, centralne planowanie budżetu i podatki, inicjatywę ustawodawczą i egzekwowanie prawa, edukację narodową, rynek pracy i politykę społeczną, budownictwo, politykę mieszkaniową i planowanie przestrzenne, stosunki z Unią Europejską, kulturę i dziedzictwo narodowe, zdrowie, naukę i badania naukowe, politykę rolną i rozwój obszarów wiejskich, społeczeństwo informacyjne, rozwój regionalny, zasoby wodne, gospodarkę morską i rybołówstwo, wymiar sprawiedliwości, środowisko naturalne, infrastrukturę transportową, turystyką, kwestie wyznaniowe, mniejszości narodowe i etniczne.

Domena samorządu terytorialnego obejmuje zadania służące zaspokojeniu ogólnych interesów społeczności w obrębie obszaru działania danej instytucji. Samorząd terytorialny odpowiada przede wszystkim za lokalną infrastrukturę fizyczną (drogi, woda i kanalizacja) i społeczną (edukacja lokalna, opieka zdrowotna i kultura), sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa, planowanie przestrzenne i ochronę przyrody. Zadania te są dalej podzielone szczegółowo między trzy szczeble samorządu.

1.3. Układy zbiorowe pracy

W Polsce układy zbiorowe pracy podlegają przepisom zawartym w dziale XI kodeksu pracy. Istnieją dwa rodzaje układów zbiorowych uznawane przez prawo:

- układ zakładowy,

- układ ponadzakładowy.

Układ zakładowy może być zawarty między danym pracodawcą a związkami zawodowymi działającymi w zakładzie (zakładach) kontrolowanym przez tego pracodawcę. Pracodawców nie dotyczą tutaj żadne ograniczenia (każdy pracodawca może być stroną układu, a co ważne – w polskim prawie pracy jest stosowany tak zwany model zarządczy, nie zaś właścicielski, co oznacza, że na potrzeby układów zbiorowych jako pracodawca może występować każda osoba prawna lub fizyczna zatrudniająca pracowników, niekoniecznie będąca właścicielem przedsiębiorstwa prowadzącego zakład), podczas gdy po stronie pracowników do zawierania układu zbiorowego są uprawnione związki zawodowe, uznane za reprezentatywne zgodnie ze stosownymi postanowieniami kodeksu pracy.

Układy ponadzakładowe są czasem określane jako „branżowe”, co jest sformułowaniem niewłaściwym, ponieważ w kategoriach prawnych oba te pojęcia nie są ekwiwalentne, a termin „branżowy układ zbiorowy” nie istnieje w polskim prawie.

Układ zbiorowy w Polsce ma dwie charakterystyczne cechy: po pierwsze, jest w wysokim stopniu zdecentralizowany (układy zakładowe stanowią ogromną większość wszystkich zawieranych układów zbiorowych), po drugie, odgrywa marginalną rolę w stosunkach pracy. Zasięg układów zbiorowych jest niewielki – rzędu około 25% – i spada (Mailand and Due 2004). W 2011 roku obowiązywało blisko 2,5 tysiąca zakładowych układów zbiorowych oraz protokołów dodatkowych do istniejących układów (protokoły stanowią standardowy mechanizm przedłużania układów) (Towalski 2011), w porównaniu z 4144 układami w 2000 roku. W 2009 roku podpisano 123 nowe układy zbiorowe, z kolei w 2010 roku liczba nowych układów zbiorowych wzrosła o 130. Zmniejsza się także liczba układów zbiorowych, których zapisy wykraczają ponad minimalny poziom praw pracowniczych przewidzianych kodeksem pracy.

Według Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, na koniec 2011 roku oficjalny rejestr zawierał 170 układów ponadzakładowych, z czego 65 zostało rozwiązanych przez jedną ze stron, jedenaście zaś uznano za „martwe”, gdyż jeden z sygnatariuszy po stronie pracodawców utracił zdolność prawną do tego, aby być stroną układu. W rezultacie 94 układy z wieloma pracodawcami pozostają w mocy, obejmując około 390 tysięcy pracowników (w przybliżeniu 2,9% pracujących w kraju). Najczęściej można je spotkać w sektorze publicznym.

Kryzys układu (przetargu) zbiorowego pracy jest w pewnym sensie rekompensowany instytucjonalnym trójstronnym dialogiem społecznym.

Trójstronny dialog społeczny w Polsce przebiega na trzech poziomach: krajowym (z forum w ramach Komisji Trójstronnej), branżowym (w ramach Trójstronnych Zespołów Branżowych) i regionalnym (w wojewódzkich komisjach dialogu społecznego).

Koordynacja działań trójstronnych wygląda następująco:

1. Poziom krajowy – Trójstronna Komisja do spraw Społeczno-Gospodarczych, skupiająca siedmiu partnerów społecznych (trzech ze strony pracowniczej i czterech ze strony pracodawców), i – ze strony rządowej – przedstawicieli ministra gospodarki, ministra pracy i spraw społecznych, ministra skarbu państwa, ministra finansów, ministra infrastruktury, ministra zdrowia, ministra edukacji narodowej. Komisja Trójstronna została utworzona uchwałą Rady Ministrów w 1994 roku, ale dopiero w 2001 roku otrzymała trwałą podstawę prawną w formie ustawy o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zakres zadań Komisji Trójstronnej obejmuje określanie stopy podwyżek płac dla przedsiębiorstw i sektora budżetowego (co wpływa na płace w całym sektorze publicznym) oraz udział we wstępnej fazie przygotowania budżetu państwa. Komisja Trójstronna pełni także funkcję doradczą w podejmowaniu decyzji na temat wzrostu emerytur i świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poziomu minimalnego wynagrodzenia za pracę, progów dochodowych dla celów polityki społecznej, poziomu zasiłków rodzinnych. Ponadto Komisja Trójstronna ma prawo do wydawania opinii w każdej sprawie o dużym znaczeniu gospodarczym lub społecznym, jeśli uzna, że jej rozwiązanie jest istotne dla zachowania pokoju społecznego. Komisja Trójstronna określa również rokrocznie podwyżkę płacy minimalnej na podstawie propozycji przygotowanej przez rząd. Poza tym w ramach komisji funkcjonuje dziesięć zespołów problemowych, zajmujących się następującymi zagadnieniami: polityka gospodarcza państwa i rynek pracy, prawo pracy i układy zbiorowe, rozwój dialogu społecznego, ubezpieczenia społeczne, usługi publiczne, budżet, wynagrodzenia i świadczenia socjalne, współpraca z Międzynarodową Organizacją Pracy, fundusze strukturalne Unii Europejskiej, Zrewidowana Europejska Karta Społeczna, sprawy Unii Europejskiej.

2. Poziom branżowy – trzynaście Trójstronnych Zespołów Branżowych, w tym:

- Zespół Trójstronny do spraw Branży Energetycznej,

- Zespół Trójstronny do spraw Społecznych Warunków Restrukturyzacji Hutnictwa,

- Zespół Trójstronny do spraw Bezpieczeństwa Socjalnego Górników,

- Zespół Trójstronny do spraw Społeczno-Gospodarczych Restrukturyzacji Górnictwa i Przetwórstwa Siarki,

- Zespół Trójstronny do spraw Przemysłu Lekkiego,

- Zespół Trójstronny do spraw Społeczno-Gospodarczych Warunków Restrukturyzacji Zakładów Przemysłowego Potencjału Obronnego,

- Zespół Trójstronny do spraw Branży Chemicznej,

- Zespół Trójstronny do spraw Żeglugi i Rybołówstwa Morskiego,

- Zespół Trójstronny do spraw Budownictwa i Gospodarki Komunalnej,

- Zespół Trójstronny do spraw Kolejnictwa,

- Zespół Trójstronny do spraw Ochrony Zdrowia,

- Zespół Trójstronny do spraw Branży Węgla Brunatnego,

- Zespół Trójstronny do spraw Przemysłu Stoczniowego.

Wymiar branżowy trójstronnego dialogu społecznego był chronologicznie pierwszy, powstał bowiem w 1992 roku (jeszcze przed powołaniem Komisji Trójstronnej). Zespoły były tworzone stopniowo w wielkich sektorach przemysłowych, które przechodziły restrukturyzację, w celu rozładowania napięć społecznych powstających w wyniku redukcji zatrudnienia spowodowanej restrukturyzacją. Po odegraniu ważnej roli w utrzymaniu spokoju społecznego w latach dziewięćdziesiątych i wczesnych latach XXI wieku, od momentu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku zespoły branżowe zaczęły stopniowo tracić na znaczeniu, przede wszystkim dlatego, że główna faza restrukturyzacji już się zakończyła, a jednocześnie zaczęły obowiązywać surowe unijne reguły dotyczące udzielania pomocy publicznej.

3. Poziom regionalny – szesnaście regionalnych komisji dialogu społecznego (po jednej w każdym województwie), w których są obecne wszystkie (trzy) reprezentatywne związki zawodowe i wszystkie (cztery) reprezentatywne organizacje pracodawców. Wymiar regionalny trójstronnego dialogu społecznego zaistniał w 2001 roku, wraz z wprowadzeniem ustawą o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego nowego organu – „wojewódzkiej komisji dialogu społecznego”. Komisje te nie mają wielkiego wpływu na kształtowanie polityki na poziomie regionalnym, głównie dlatego, że zakres ich zadań jest dość ogólnie określony, mogą jedynie wydawać „opinie” lub zajmować „stanowiska” (które nie są wiążące) i mają do dyspozycji ograniczone środki.

Rozdział 2.

Kryzys i wyzwania dla dialogu społecznego

2.1. Aspekty kryzysu związane z gospodarką i zatrudnieniem

Polska jest jednym z niewielu państw członkowskich Unii Europejskiej, które uniknęły recesji po 2008 roku. Niemniej jednak gospodarka kraju, która w poprzednich latach cieszyła się okresem dobrej koniunktury, przeżyła zauważalne spowolnienie. Główne trendy gospodarcze w Polsce przedstawiono w tabeli 2.

Tabela 2.

Polska – kluczowe wskaźniki gospodarcze

2002

rok

2005

rok

2006

rok

2007

rok

2008

rok

2009

rok

2010

rok

2011

rok

Roczny wzrost PKB

1,4

3,6

6,2

6,8

5,1

1,6

3,9

4,3

Poziom inflacji (CPI)

1,91

2,18

1,31

2,44

4,16

3,79

2,58

4,24

Liczba zatrudnionych (łączna liczba zatrudnionych na koniec okresu referencyjnego) – w tysiącach

12 803,3

12 890,7

13 220,0

13 771,1

14 037,2

13 782,3

14 106,9

–*

Stopa zatrudnienia

51,7

52,8

54,5

57,0

59,2

59,3

59,3

–*

mężczyźni

56,9

58,9

60,9

63,6

66,3

66,1

65,6

–*

kobiety

46,2

46,8

48,2

50,6

52,4

52,8

53,0

–*

Bezrobocie (łączna liczba osób pozostających bez pracy na koniec okresu referencyjnego) – w tysiącach

3 217,0

2 773,0

2 309,4

1 746,6

1 473,8

1 892,7

1 954,7

1 982,7

Stopa bezrobocia (LFS)

19,7

16,7

12,2

8,5

6,7

8,5

9,3

9,7

mężczyźni

19,0

15,4

11,0

7,8

6,0

8,2

8,8

8,8

kobiety

20,6

18,3

13,7

9,4

7,6

8,8

9,9

10,9

młodzież (15–24 lata)

43,6

34,6

27,0

18,7

17,1

22,3

23,6

26,5

osoby

starsze (50+)

12,3

12,1

8,9

7,0

5,3

6,3

7,3

7,1

* – Dane wstępne, dla pól niezawierających wartości brak zagregowanych danych rocznych w momencie pisania niniejszego raportu.

Źródło: Dane Głównego Urzędu Statystycznego i Ministerstwa Gospodarki, 2010 rok.

Najważniejszy wskaźnik gospodarczy – wzrost PKB – miał cały czas wartość dodatnią, co jest istotne w zestawieniu z innymi krajami europejskimi, które w latach 2008–2011 odnotowały negatywną wartość tego wskaźnika, szczególnie w 2009 roku. Właśnie dzięki tym dobrym wynikom gospodarczym Polska została nazwana „zieloną wyspą”. Należy jednak zauważyć, że wskaźnik ten był niższy niż w poprzednich latach i że jego wzrost po 2009 roku, kiedy osiągnął wartość najniższą od 2002 roku, jest raczej umiarkowany. Co więcej, poziom inflacji znacznie się podniósł w omawianym okresie i zrównał się z poziomem z 2001 rokiem, kończącym okres hiperinflacji wywołanej okresem transformacji w Polsce. Ten właśnie wzrost stanowi w ostatnich latach jedną z przeszkód w rozwoju gospodarczym kraju.

Szczegółowa analiza wskaźników rynku pracy prowadzi do zastanawiającej obserwacji, związanej z jednoczesnym wzrostem liczby osób zatrudnionych – zarówno wśród kobiet, jak i wśród mężczyzn – obserwowanym od 2003 roku, oraz wzrostem stopy bezrobocia, który rozpoczął się w 2008 roku wraz z globalnym kryzysem. Wskazuje to na rozbieżność, mogącą świadczyć o istnieniu potencjalnej siły roboczej, która nie jest jeszcze ujęta w statystykach i która w ciężkich czasach może zasilać zarówno grupę pracujących, jak i grupę bezrobotnych. Wzrost bezrobocia uderzył w grupę najmłodszych, w której bezrobocie wzrosło o 9,4 punktu procentowego w omawianym okresie. Także wśród kobiet bezrobocie wzrosło znacznie – o 3,3 punktu procentowego. Podobną tendencję, chociaż nieco łagodniejszą, można było zaobserwować również wśród mężczyzn (2,8 punktu procentowego) i osób starszych (1,8 punktu procentowego). Co więcej, Eurostat donosi także o wyraźnym wzroście udziału osób z grupy NEET[1] w wieku od 18 do 24 lat od momentu rozpoczęcia kryzysu (2008 rok – 12,3%, 2009 rok – 13,8%, 2010 rok – 14,5%, 2011 rok – 15,5%).

Obok inflacji bezrobocie – szczególnie wśród ludzi młodych – jest najbardziej zauważalnym przejawem spowolnienia gospodarczego. Rzut oka na zmiany w średniej płacy krajowej oraz płacy minimalnej w ciągu ostatnich kilku lat również przynosi kilka interesujących obserwacji (tabela 3). Mimo stabilnego wzrostu płac w Polsce – przewyższającego nawet wzrost PKB – wzrost potencjału nabywczego był raczej mizerny i nie przekroczył 1%, co było spowodowane wysoką inflacją. Jeśli chodzi o wzrost potencjału nabywczego i proporcje do średnich miesięcznych zarobków, nieco lepiej wygląda sytuacja osób otrzymujących płacę minimalną, ale i w ich wypadku ogólny potencjał nabywczy jest niski. Oficjalne dane dotyczące różnic w wynagrodzeniu między kobietami a mężczyznami w Polsce nie są dostępne.

Tabela 3.

Zmiany w wynagrodzeniach w Polsce w latach 2002–2012

2002 rok

2005

rok

2006

rok

2007

rok

2008

rok

2009

rok

2010

rok

2011

rok

2012 rok

Średnia płaca krajowa (w PLN)

2502,79

2633,11

2881,93

3178,80

3318,32

3429,64

3604,02

–

Średnia krajowa podwyżka płac (w %)

5,2

9,4

10,3

4,4

3,4

5,1

–

Realna krajowa podwyżka płac (%)

3,89

6,96

6,14

0,61

0,82

0,86

–

Płaca minimalna (w PLN)

760

849

899,1

936

1126

1276

1317

1386

1500

Podwyżka płacy minimalnej (w %)

5,26

5,9

4,1

20,3

13,3

3,2

5,23

8,2

8,57

Realna podwyżka płacy minimalnej (w %)

4,58

4,59

1,66

16,14

9,51

0,62

0,99

3,16

–

Miesięczna płaca minimalna jako procent średnich miesięcznych zarobków (w %)

33,0

33,7

36,1

32,4

35,7

39,7

40,4

–

–

Źródło: Zestawienie własne na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego i Eurostatu.

W wymiarze kryzysu gospodarczego przedmiotem wielu dyskusji w debacie publicznej jest stan finansów publicznych. W tabeli 4 pokazano deficyt budżetowy i dług publiczny w omawianym okresie, nominalnie i jako część PKB.

Tabela 4.

Deficyt budżetowy oraz zadłużenie rządu i samorządów lokalnych w latach 2008–2011

2008 rok

2009 rok

2010 rok

2011 rok

PKB

(w mln PLN)

1 275 432

1 344 383

1 416 392

1 524 659

Deficyt budżetowy – nominalnie

(w mld PLN)

–46 890

–99 100

–111 181

–77 959

Deficyt budżetowy

(w % PKB)

–3,7%

–7,4%

–7,8%

–5,1%

Dług publiczny

(w mln PLN)

600 829

684 073

776 816

858 931

Dług publiczny

(w % PKB)

47,1%

50,9%

54,8%

56,3%

Źródło: Dane Głównego Urzędu Statystycznego.

Z danych zaprezentowanych w tabeli 4 wynika, że między 2008 a 2010 rokiem deficyt budżetowy gwałtownie się powiększał, dlatego – po reakcji Rady Europejskiej (2009) i Komisji Europejskiej (2011) – polski rząd wprowadził wiele działań oszczędnościowych w administracji publicznej, systemie podatkowym i emerytalnym. Zaowocowało to znaczną redukcją deficytu w 2011 roku i spotkało się z pozytywną reakcją instytucji europejskich oraz światowych agencji ratingowych, które utrzymały rating wiarygodności polskich finansów na poziomie „A–”, ze stabilną perspektywą średnioterminową. Poziom deficytu budżetowego zalecany przez Komisję Europejską dla państw strefy euro i krajów kandydujących do tej strefy nie powinien przekraczać progu 3% (Program Konwergencji 2004, s. 6).

Jeśli chodzi o dług publiczny, odnotowuje się wyraźną tendencję wzrostową – zarówno nominalnie, jak i w stosunku do PKB. W 2009 roku przekroczył on konstytucyjny próg 50% PKB (co szczegółowo reguluje ustawa o finansach publicznych z 2009 roku), co obliguje rząd do podjęcia działań ostrożnościowych ograniczających poziom długu.

Szczegóły dotyczące polityki rządu w zakresie obu tych wskaźników zostaną omówione w trzecim rozdziale niniejszego opracowania. Tutaj wspominamy tylko o problemie rosnącego długu i deficytu budżetowego w Polsce jako o jednej z najważniejszych kwestii, które mają wpływ na spowolnienie gospodarcze, będącej częścią szerszego obrazu sytuacji społeczno-gospodarczej. Należy także zaznaczyć, że trudności polskiej polityki finansowej często są wykorzystywane w rządowej retoryce do uzasadniania wprowadzenia reform czy działań oszczędnościowych.

Analiza wskaźników gospodarczych w przemyśle, budownictwie i usługach w latach 2008–2011 w Polsce ponownie prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia raczej ze spowolnieniem gospodarczym niż z kryzysem. Wskaźniki te są nieco niższe niż w poprzednich latach, wzrost jest jednak jest widoczny. Razem z innymi przedstawionymi tutaj informacjami dane zawarte w tabeli 5 pokazują, że 2009 rok był najtrudniejszy dla polskiej gospodarki i polskiego społeczeństwa – ze względu na recesję w produkcji przemysłowej, handlu hurtowym i detalicznym oraz innych usługach. Rok 2011 był już okresem powrotu do poziomu wzrostu sprzed spowolnienia. Tylko branża budowlana – traktowana jako całość – nie wykazywała tendencji do recesji. Mimo to sektor budownictwa mieszkaniowego ucierpiał najbardziej w porównaniu z innymi dziedzinami gospodarki, dlatego też został wyłączony z globalnego indeksu produkcji branży budowlanej ujętego w tabeli 5. Zasygnalizowana dwoistość sytuacji wiąże się z tym, że w okresie od 2008 roku aż do dziś (czerwiec 2012 roku) były prowadzone ogromne inwestycje infrastrukturalne (drogi, mosty), finansowane głównie albo przez państwo, albo z funduszy unijnych. Na dobre wyniki sektora wpłynęły także przygotowania do Mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO 2012 oraz inwestycje w modernizację i budowę stadionów piłkarskich czy infrastruktury technicznej na potrzeby tego wydarzenia. Przedstawiciel branży budowlanej wyraził w wywiadzie pogląd, że dobra koniunktura skończy się wraz z zakończeniem inwestycji na EURO 2012. Należy dodać, że po zakończeniu mistrzostw zostały ujawnione problemy związane z płatnościami dla podwykonawców za wykonane prace, co doprowadziło do bankructw lub zagrożenia nim wielu firm budowlanych. Jest to o tyle paradoksalna sytuacja, że istniały zarówno podaż, jak i popyt na usługi infrastrukturalne, a mimo to mieliśmy do czynienia z bankructwami. Problem ten nie był także rozwiązywany w ramach dialogu społecznego.

Tabela 5.

Wyniki gospodarcze w przemyśle, budownictwie, handlu i usługach – zmiana w porównaniu z tym samym okresem roku poprzedniego (w %)

2002 rok

2005 rok

2006 rok

2007 rok

2008 rok

2009 rok

2010 rok

2011 rok

Indeks produkcji

przemysłowej

1,6

4,1

12,3

9,2

2,4

–3,7

10,8

7,2

Indeks produkcji

budowlanej

–10,0

9,2

15,5

16,3

10,4

4,4

3,6

15,8

Budynki

–22,0

11,7

15,3

19,6

12,3

–17,8

–0,4

15,8

Obroty w handlu hurtowym i detalicznym oraz wielkość sprzedaży

7,5(s)

8,6(s)

11,7(s)

13,4(s)

9,4(s)

–0,9(s)

7,4(s)

10,5(s)

Indeks obrotów

w innych usługach

9,8(s)

10,9(s)

11,7(s)

13,7(s)

10,2(s)

–2,5(s)

7,1(s)

12,8(s)

(s) – Szacunki Eurostatu.

Źródło: Eurostat.

Znaczny spadek indeksów wyników w indywidualnym budownictwie mieszkaniowym (tabela 6) pokazuje obniżenie się zdolności nabywczej Polaków. W sytuacji ograniczonych zasobów finansowych i słabnącej perspektywy akumulacji kapitału konsumenci w pierwszej kolejności rezygnują z zakupów o dużej wartości. Ponadto, poza wspomnianym spowolnieniem wzrostu płac, widać także tendencję banków do zaostrzania kryteriów udzielania kredytów hipotecznych, a w niektórych wypadkach – nawet zawieszania linii kredytowych.

Ostatni raport Narodowego Banku Polskiego na temat sytuacji finansowej gospodarstw domowych (maj 2012 roku) pokazał słabnącą dynamikę podejmowania nowych zobowiązań finansowych, które w czwartym kwartale 2011 roku wzrosły o 7,2 miliarda PLN, dwukrotnie mniej niż w poprzednim kwartale. Autorzy raportu twierdzą, że można się spodziewać znacznego spowolnienia wzrostu zadłużenia gospodarstw domowych, szczególnie w formie pożyczek hipotecznych, obserwują także tendencję spowolnienia wzrostu aktywów finansowych gospodarstw domowych. W tabeli 6 pokazano liczbę wykończonych jednostek mieszkalnych w latach 2008–2010, która uzupełnia obraz recesji w tej dziedzinie rynku.

Tabela 6.

Kryzys w budownictwie mieszkaniowym

2008 rok

2009 rok

2010 rok

Nowe mieszkania

156 639

152 966

129 122

Rozbudowa domów

3091

2883

1896

Mieszkania pozyskane z jednostek niemieszkalnych

4310

2865

3136

Źródło: Dane Głównego Urzędu Statystycznego.

2.2. Dialog społeczny i stosunki pracy w czasach kryzysu

Dialog społeczny w czasach globalnego kryzysu gospodarczego i krajowego spowolnienia gospodarczego toczył się w nierównym tempie. Analiza ex post działań prowadzonych w ramach instytucji trójstronnych i poza nimi (dialog autonomiczny) pozwala rozróżnić dwie fazy: pierwszą, we wczesnym okresie globalnej recesji (koniec 2008 roku i cały 2009 rok), charakteryzującą się aktywizacją dialogu społecznego w konfiguracji zarówno dwustronnej, jak i trójstronnej, oraz drugą, rozpoczynającą się u schyłku 2009 roku, upływającą pod znakiem rosnącego braku zainteresowania dialogiem społecznym ze strony rządu, który wybrał drogę jednostronnego kształtowania polityki antykryzysowej. Za symboliczną cezurę przyjętą na potrzeby niniejszego opracowania można uznać moment uchwalenia ustaw antykryzysowych. Z jednej strony, należy to wydarzenie traktować jako wielkie osiągnięcie dialogu społecznego, z drugiej jednak strony, położyło ono kres krótkiemu, choć owocnemu okresowi w historii tego dialogu w Polsce po 1989 roku.

2.2.1. Szczebel centralny

Pod koniec 2008 roku, przy gwałtownie postępującym kryzysie gospodarczym w Europie, zarówno polski rząd, jak i partnerzy społeczni na szczeblu ogólnokrajowym uświadomili sobie konieczność przygotowania polityki antykryzysowej. W listopadzie 2008 roku rząd opracował projekt strategii antykryzysowej Plan na rzecz stabilności i rozwoju, a następnie przekazał go Komisji Trójstronnej. Początkowe reakcje reprezentatywnych partnerów społecznych były zróżnicowane, zwłaszcza związki zawodowe okazywały sceptycyzm wobec koncepcji zwalczania recesji rozważanych przez rząd, uważając je za niewystarczające.

Szczególnie krytycznie związki oceniły działania dotyczące ochrony miejsc pracy, uznając je za niedostateczne. Na początku 2009 roku ta faza negocjacji między reprezentatywnymi partnerami społecznymi po obu stronach sceny stosunków pracy utknęła w martwym punkcie, ponieważ pracodawcy naciskali na uelastycznienie czasu pracy, co spotkało się z twardym oporem związków zawodowych.

W lutym 2009 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwołał szczyt społeczny, na którym przedstawiciele rządu i samorządu terytorialnego, partnerzy społeczni, a także liczni niezależni eksperci rozmawiali o możliwych scenariuszach dla gospodarki kraju w związku z perspektywą dotarcia recesji do Polski.

W marcu 2009 roku rosnące zniecierpliwienie pracodawców, zniechęconych opieszałością rządu, w połączeniu z widocznym niezadowoleniem związków zawodowych z proponowanej polityki państwa, zbliżyło do siebie obie strony stosunków pracy i pozwoliło partnerom społecznym rozpocząć rozmowy autonomiczne, w celu uzgodnienia ogólnego zarysu możliwej reakcji na przewidywany kryzys. Rząd zobowiązał się do respektowania rezultatów autonomicznych negocjacji i uwzględnienia ich w procesie przygotowywania polityki antykryzysowej.

Przywódcy wszystkich siedmiu reprezentatywnych partnerów społecznych zasiadających w Komisji Trójstronnej postanowili przygotować własny, alternatywny plan antykryzysowy, bez ingerencji rządu. Głównym czynnikiem popychającym partnerów społecznych reprezentujących przeciwne strony rynku pracy do negocjowania porozumienia było postępujące pogarszanie się warunków makroekonomicznych. Podczas gdy związki zawodowe obawiały się perspektywy masowych zwolnień, pracodawców niepokoiła wizja fali bankructw. W związku z tym wszyscy partnerzy społeczni szczebla centralnego połączyli siły, aby przygotować program, który pozwoliłby połączyć dwa cele: ochronę miejsc pracy i wsparcie przedsiębiorstw. Obie strony stosunków pracy okazywały coraz większe zrozumienie dla interesów drugiej strony. W rezultacie związki zawodowe zgodziły się na potrzebę zwiększenia elastyczności na rynku pracy, pracodawcy zaś okazali się gotowi na pewne ustępstwa na rzecz pracowników.

Wstępna faza negocjacji pozwoliła partnerom społecznym wytyczyć trzy główne kierunki działania, które, gdyby przełożyć je na przepisy prawa, pozwoliłoby osiągnąć oba wymienione wyżej cele. Wspomniane trzy kierunki działań były następujące:

- wydłużenie okresów rozliczeniowych czasu pracy do dwunastu miesięcy i zwiększenie elastyczności rozliczania czasu pracy, między innymi przez zmianę regulacji doby pracowniczej i ruchomy czas pracy,

- wprowadzenie indywidualnych kont czasu pracy jako nowej formy organizacji pracy,

- nowe instrumenty wsparcia finansowego z funduszy publicznych pracowników, którzy uczestniczą w programach czasowej redukcji czasu pracy – jako alternatywy dla zwolnień grupowych.

Oprócz koncepcji podzielanych przez obie strony stosunków pracy były jednak także inne pomysły, jakie prezentowano podczas bilateralnych negocjacji. Związki zawodowe forsowały postulat ograniczenia stopnia korzystania z umów o pracę na czas określony. Inną kwestią, do której związki zawodowe przywiązywały dużą wagę, była podwyżka płacy minimalnej w najbliższych latach tak, aby osiągnęła ona ostatecznie poziom 50% średniej krajowej.

Pracodawcy wykazywali zainteresowanie głównie uelastycznieniem czasu pracy i systemu wynagrodzeń tak, aby przedsiębiorstwa mogły reagować na zmiany w otoczeniu rynkowym i odpowiednio się do nich dostosowywać. Pracodawcy proponowali na przykład przyjęcie wielu innowacyjnych (z polskiego punktu widzenia) rozwiązań dotyczących czasu pracy i organizacji pracy na poziomie przedsiębiorstwa, takich jak prawo do obniżenia wymiaru czasu pracy lub wprowadzanie czasowych przestojów w razie konieczności wywołanej spadkiem popytu, a także wprowadzenie mechanizmu indywidualnych kont czasu pracy, opierając się na pozytywnych doświadczeniach z takimi rozwiązaniami w Niemczech. Oprócz kwestii czasu pracy w trakcie negocjacji pracodawcy często podnosili problem uelastycznienia przepisów dotyczących płac. Czasowe zawieszenie premii było także postrzegane jako sposób na ograniczenie kosztów pracy i zminimalizowanie ryzyka restrukturyzacji i zwolnień (Męcina 2009).

Klucz do sukcesu negocjacji leżał jednak w znalezieniu satysfakcjonującej kombinacji działań, które pozwoliłyby zapewnić wsparcie przedsiębiorstwom, chroniąc w ten sposób miejsca pracy, nie szkodząc jednocześnie wprost interesom pracowników. Związki zawodowe obawiały się szczególnie wystąpienia tego drugiego scenariusza. Aby uspokoić związki, strony zgodziły się wypracować specjalny „zawór bezpieczeństwa” składający się z dwóch głównych warunków, które musiałyby być spełnione, aby można było przystąpić do realizacji postanowień porozumienia, zakładając, że zostanie ono zawarte. Po pierwsze, działania antykryzysowe uzgodnione i wprowadzone w życie miały obowiązywać przez określony okres – dwa lata. Po drugie, postanowienia, jeśli byłyby realizowane, mogłyby być wdrożone na poziomie przedsiębiorstwa za wspólną zgodą przedsiębiorstwa i odpowiedniej reprezentacji pracowniczej (albo związków zawodowych, albo niezwiązkowej formy przedstawicielstwa w przedsiębiorstwach, w których nie ma związków zawodowych).

Chociaż negocjacje utrzymały swój dwustronny charakter, niemniej jednak były prowadzone w ramach Komisji Trójstronnej, tyle że bez udziału przedstawicieli rządu. Szczegóły techniczne każdej z rozważanych koncepcji omawiano w następujących Zespołach Problemowych Komisji Trójstronnej: do spraw Prawa Pracy i Układów Zbiorowych, do spraw Polityki Gospodarczej i Rynku Pracy, do spraw Funduszy Strukturalnych, do spraw Ubezpieczeń Społecznych.

Ostatecznie partnerzy społeczni nie zdołali osiągnąć porozumienia we wszystkich omawianych kwestiach – koncepcja „indywidualnych kont czasu pracy” (na wprowadzenie których naciskali pracodawcy) była zapewne najbardziej kontrowersyjna. Z drugiej strony, związki zawodowe były zdeterminowane, aby ograniczyć wykorzystanie umów na czas określony. Ostatecznie porzucono koncepcję „indywidualnych kont czasu pracy”. Związki zawodowe zaakceptowały – choć z pewnymi zastrzeżeniami – przedłużenie okresu rozliczania czasu pracy do dwunastu miesięcy. W zamian pracodawcy zadeklarowali, że ograniczą stosowanie umów na czas określony.

Niemniej jednak obie strony okazały się zdolne do osiągnięcia konsensusu w najważniejszych kwestiach. Przede wszystkim związki zawodowe i pracodawcy porozumieli się co do potrzeby wprowadzenia programu dotowanego zatrudnienia. Pomoc publiczna dla pracodawców w trudnej sytuacji finansowej miała być finansowana ze środków zgromadzonych w Funduszu Pracy (specjalny publiczny plan finansowy złożony z obowiązkowych składek wyliczanych na podstawie wynagrodzeń).

Negocjacje autonomiczne rozpoczęły się w lutym, a zakończyły się w marcu 2009 roku. Partnerzy społeczni kierowali się dwiema głównymi zasadami: końcowy rezultat musi odzwierciedlać równowagę interesów kapitału i pracowników, a po ewentualnym przyjęciu porozumienie może być realizowane wyłącznie w całości.

W marcu 2009 roku partnerzy społeczni przedstawili oficjalnie listę trzynastu postulatów, co do których osiągnęli porozumienie. Pakiet zawierał następujące propozycje mieszczące się w trzech głównych obszarach tematycznych:

I. Obszar wynagrodzeń i świadczeń socjalnych

1. Program kryzysowej pomocy dla społeczeństwa, szczególnie wsparcie rodzin najuboższych poszkodowanych w wyniku kryzysu i zwiększenie środków na świadczenia socjalne w związku ze wzrostem liczby osób zwalnianych z pracy.

2. Zniesienie opodatkowania zapomóg udzielanych przez związki zawodowe (poszerzenie katalogu) i świadczeń wypłacanych z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych.

3. Zwolnienie z podatku dochodowego od osób fizycznych pomocy socjalnej realizowanej w formie bonów uprawniających do ich wymiany na towary lub usługi, w tym tak zwanych bonów towarowych i świadczeń pieniężnych.

4. Uchylenie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców i zniesienie ustawy kominowej.

5. Wypracowanie mechanizmów wzrostu minimalnego wynagrodzenia do poziomu 50% przeciętnego wynagrodzenia.

II. Obszar rynku pracy i stosunków pracy

6. Wprowadzenie dwunastomiesięcznego okresu rozliczeniowego.

7. Uruchomienie zakładowego funduszu szkoleniowego.

8. Racjonalizacja rozwiązań dotyczących doby pracowniczej w wymiarze rozliczania czasu pracy.

9. Pakiety socjalne jako źródło prawa pracy.

10. Ruchomy czas pracy jako instrument wspomagający łączenie obowiązków rodzinnych z zawodowymi.

11. Stabilizacja zatrudnienia przez ograniczenie stosowania umów na czas określony.

III. Obszar polityki gospodarczej

12. Przyspieszona amortyzacja.

13. Subsydiowanie zatrudnienia jako alternatywy wobec zwolnień grupowych.

Pod koniec marca 2009 roku pakiet został przekazany rządowi jako podstawa przygotowania projektów ustaw antykryzysowych (Męcina 2009).

Ukończenie prac nad pakietem wyznaczyło koniec aktywnego zaangażowania partnerów społecznych w kształtowanie antykryzysowej polityki gospodarczej. Jedynym wyjątkiem, gdy partnerzy społeczni wywarli skuteczną presję na rząd w zakresie treści prawa antykryzysowego, była propozycja zmian w prawie po tym, jak się okazało, że niewielu pracodawców jest zainteresowanych korzystaniem z pomocy publicznej w ramach przepisów antykryzysowych. W 2009 roku Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych zaproponowało, aby próg dotyczący spadku obrotów przedsiębiorstwa obniżyć z 25% do 15%. Związek propagował także pomysł wydłużenia okresu referencyjnego, w którym nastąpił spadek obrotów, żeby był on liczony od 1 stycznia 2008 roku. Ponadto OPZZ optowało za uchyleniem przepisów zawieszających stosowanie przepisów kodeksu pracy ograniczających liczbę umów na czas określony do dwóch. Ze strony pracodawców można było usłyszeć głosy podkreślające potrzebę uproszczenia kryteriów uprawniających do pomocy. Konfederacja Pracodawców Polskich popierała ideę zredukowania progu do 20% i uproszczenia wymagań formalnych dla potencjalnych odbiorców subsydiowanego zatrudnienia. Rząd uznał postulat obniżenia progu za uprawniony i zaproponował zmianę stosownych przepisów tak, aby spadek obrotów wynosił co najmniej 10%, ale okres referencyjny pozostałby bez zmian. Propozycje zmian zostały ostatecznie uchwalone i stały się prawem w październiku 2010 roku, nie wywołało to jednak znacznego wzrostu zainteresowania programem wśród pracodawców.

2.2.2. Szczebel międzybranżowy

Szczebel międzybranżowy – jako wymiar stosunków pracy – nie występuje w ogólnym obrazie tych stosunków, dlatego nie można przedstawić wpływu spowolnienia gospodarczego na ten obszar.

2.2.3. Szczebel branżowy i szczebel przedsiębiorstwa

Jeśli chodzi o konflikt przemysłowy, to wpływ spowolnienia gospodarczego na stosunki pracy okazał się umiarkowany. Warto zwrócić uwagę na prawidłowość, zgodnie z którą wzrost aktywności strajkowej korelował z poprawą koniunktury gospodarczej, podczas gdy zwolnienie tempa wzrostu gospodarczego skutkowało spadkiem liczby strajków (tabela 7).

Tabela 7.

Strajki w Polsce w latach 2005–2011

Rok

Liczba strajków

Liczba strajkujących

Odsetek strajkujących w całości zatrudnionych w zakładach, w których strajk się odbył (w %)

Liczba dni roboczych nieprzepracowanych w związku z uczestnictwem w strajkach

2005

8

1600

33,2

400

2006

27

24 600

27,8

31 400

2007

1736

59 900

26,2

186 200

2008

12 765

209 000

47,2

275 800

2009

49

22 400

19,6

9100

2010

79

13 900

42,0

14 700

2011*

53

18 700

32,2

26 000

* – Dane wstępne.

Źródło: Dane Głównego Urzędu Statystycznego za lata 2005–2010.

Od 2011 roku oprócz strajków można było jednak zaobserwować także inne formy zorganizowanych działań pracowników, wpisujące się w obszar konfliktu przemysłowego. Szczególnie związkom zawodowym udało się wykorzystać kapitał niezadowolenia opinii publicznej z powodu podniesienia wieku emerytalnego do sześćdziesięciu siedmiu lat dla obu płci (do tej pory było to sześćdziesiąt lat dla kobiet i sześćdziesiąt pięć lat dla mężczyzn). Publiczne protesty i demonstracje pokazały, że ruch związkowy nadal dysponuje pewną zdolnością mobilizacji społeczeństwa.

Rozdział 3.

Oddziaływanie dialogu społecznego i rozwiązań politycznych

3.1. Zmiany ustawowe

Główną zmianą ustawową, której genezę trzeba wiązać ze spowolnieniem gospodarczym, było przyjęcie ustawy z dnia 1 lipca 2009 roku o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców, nazywanej dalej „ustawą antykryzysową” (wraz z nią przyjęto także nowelizację ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Ustawa antykryzysowa miała wygasnąć z końcem 2011 roku. Należy podkreślić, że ustawa antykryzysowa dotyczyła wyłącznie „przedsiębiorców”[2], tak więc w wymiarze stosunków pracy tylko pracodawcy mogli korzystać ze środków wsparcia przewidzianych nowym prawem. Ustawa dokonywała jednak rozróżnienia między dwiema kategoriami potencjalnych beneficjentów działań antykryzysowych. Część instrumentów była skierowana do wszystkich przedsiębiorców, podczas gdy węższa lista działań wspierających miała zastosowanie tylko wobec „przedsiębiorców w przejściowych trudnościach finansowych”.

Przejściowe trudności finansowe zostały początkowo zdefiniowane jako „spadek obrotów gospodarczych, rozumianych jako sprzedaż” o co najmniej 25% w okresie trzech kolejnych miesięcy po 1 lipca 2008 roku (okres referencyjny, w stosunku do którego spadek ten byłby wyliczany, obejmował te same trzy miesiące w okresie od 1 lipca 2007 do 30 czerwca 2008 roku). W październiku 2010 roku próg ten został obniżony do 10%.

Główne postanowienia ustawy antykryzysowej:

I. Czas pracy

• Przedłużenie okresu rozliczeniowego czasu pracy do dwunastu miesięcy (na mocy art. 9 ust. 1 – instrument do wykorzystania przez wszystkich przedsiębiorców)

Według przepisów kodeksu pracy

Według przepisów ustawy antykryzysowej

Okres rozliczeniowy czasu pracy nie może przekroczyć:

- 4 tygodni – w wypadku pracy w ruchu ciągłym,

- 1 miesiąca – w wypadku weekendowego i skróconego tygodnia pracy, a także w systemie równoważnego czasu pracy,

- 4 miesięcy – w podstawowym, zadaniowym i przerywanym systemie czasu pracy,

- 6 miesięcy – w rolnictwie i hodowli oraz w usługach ochrony mienia i osób,

- 12 miesięcy – w nietypowych warunkach organizacyjnych i technicznych wpływających na procesy pracy.

Jeśli jest to uzasadnione przyczynami obiektywnymi lub technologicznymi albo dotyczącymi organizacji czasu pracy, okres rozliczeniowy może być przedłużony, nie więcej jednak niż do 12 miesięcy, przy zachowaniu ogólnych zasad dotyczących bezpieczeństwa i zdrowia pracowników.

Aby skorzystać z dwunastomiesięcznego okresu rozliczeniowego, pracodawca musiał spełnić następujące warunki: 1. zapewnić, że przedłużenie okresu rozliczeniowego czasu pracy nie naruszy ogólnego prawa pracowników do odpoczynku dobowego (jedenaście godzin dziennie) i tygodniowego, 2. zapewnić, że miesięczne wynagrodzenie otrzymywane przez pracownika nie będzie niższe niż ustawowa płaca minimalna, 3. indywidualny harmonogram pracy może być opracowany dla okresu krótszego niż dwanaście miesięcy, ale trwającego co najmniej dwa miesiące. Wprowadzenie przedłużonego okresu rozliczeniowego czasu pracy musiało być skonsultowane ze związkami zawodowymi, a w wypadku ich braku – z przedstawicielami pracowników. Jeśli pracodawca był stroną układu zbiorowego pracy, zmiany te musiały zostać włączone do układu.

• Uelastycznienie dobowego czasu pracy (na mocy art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 – instrument do wykorzystania przez wszystkich przedsiębiorców)

Według przepisów kodeksu pracy

Według przepisów ustawy antykryzysowej

Do celów kalkulacji dobowego czasu pracy doba trwa 24 godziny od rozpoczęcia pracy zgodnie z rozkładem pracy. Jeśli nawet pracownik może skorzystać z jedenastogodzinnego odpoczynku, ale podejmie pracę na nowo w ciągu tej samej doby, może on oczekiwać wypłaty wynagrodzenia za godziny nadliczbowe.

Indywidualny rozkład czasu pracy pracownika ustalany przez przedsiębiorcę może przewidywać różne godziny rozpoczynania i kończenia pracy (praca może być na nowo podjęta) w trakcie doby, bez obowiązku ze strony pracodawcy wypłaty wynagrodzenia za godziny nadliczbowe.

Uelastycznienie dobowego czasu pracy mogło być wprowadzane zarówno decyzją pracodawcy, jak i na prośbę pracowników. Jeśli inicjatywa pochodziła od pracodawcy, konieczna była konsultacja ze związkami zawodowymi, a w wypadku ich braku – z przedstawicielami pracowników. Z drugiej strony, jeśli to pracownik chce korzystać z elastycznego czasu pracy, pracodawca powinien wyrazić na to zgodę, chyba że organizacja pracy w zakładzie i (lub) charakter pracy pracownika uniemożliwiałyby takie rozwiązanie.

• Ograniczenie czasu pracy (na mocy art. 12 ust. 1 i ust. 5 – instrument do wykorzystania tylko przez przedsiębiorców w przejściowych trudnościach finansowych)

Według przepisów kodeksu pracy

Według przepisów ustawy antykryzysowej

Ograniczenie czasu pracy i (lub) redukcji wynagrodzenia wymaga zmiany umowy o pracę w trybie porozumienia zmieniającego lub pisemnego wypowiedzenia obecnej umowy o pracę i zastąpienie jej nową umową.

Zezwala się na ograniczenia czasu pracy i proporcjonalne do niego obniżenie wysokości wynagrodzenia przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy i nie więcej niż do połowy pełnego wymiaru czasu pracy bez konieczności zmiany umowy o pracę

Ograniczenie czasu pracy musiało być konsultowane ze związkami zawodowymi lub – w wypadku ich braku – z przedstawicielami pracowników. Jeśli pracodawca był objęty układem zbiorowym pracy, zmiany takie musiały być włączone do układu. Ponadto wcześniej należało określić następujące warunki: grupy stanowisk pracy objętych działaniem, skalę ograniczenia czasu pracy i okres trwania skrócenia czasu pracy. Czas pracy mógł być skrócony co najwyżej do połowy i nie na dłużej niż sześć miesięcy.

• Możliwość zawierania nieograniczonej liczby umów o pracę na czas określony przez okres do dwudziestu czterech miesięcy (na mocy art. 13 ust. 1 i ust. 2 – instrument do wykorzystania przez wszystkich przedsiębiorców)

Według przepisów kodeksu pracy

Według przepisów ustawy antykryzysowej

Dozwolone są tylko dwie kolejne umowy o pracę na czas określony, trzecia umowa, z mocy prawa, staje się umową na czas nieokreślony.

Nie ma ograniczeń co do liczby zawieranych umów o pracę na czas określony, pod warunkiem, że łączny okres ich trwania nie przekracza dwudziestu czterech miesięcy.

Umowy o pracę na czas określony, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy antykryzysowej (22 sierpnia 2009 roku), byłyby objęte nowymi, tymczasowymi przepisami (dozwolona nieograniczona liczba umów na czas określony). Umowy o pracę na czas określony trwające w dniu 1 stycznia 2012 roku byłyby regulowane przepisami zawieszonego czasowo art. 25 ust. 1 kodeksu pracy, tak że po wygaśnięciu przepisów antykryzysowych stara zasada „trzecia umowa na stałe” znów miałaby zastosowanie.

II. Pomoc publiczna

Przepisy ustawy antykryzysowej przewidywały także wiele działań pośrednio lub bezpośrednio wspierających przedsiębiorców przeżywających „przejściowe trudności finansowe”. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje pomocy: wspieranie pracowników (przez subsydiowanie ich wynagrodzeń) i wspieranie pracodawców (przez współfinansowanie ze środków publicznych obarczających ich przymusowych danin publicznych). Pomoc ta miała być świadczona ze środków Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

• Wsparcie pracowników (art. 14 ust. 1 pkt 1)

Według przepisów ustawy antykryzysowej

- Świadczenia pokrywające część wynagrodzeń pracowników niewykonujących pracy ze względu na przestój ekonomiczny wypłacane przez okres do sześciu miesięcy (liczony od trzeciego miesiąca przed złożeniem wniosku do upływu dziewiątego miesiąca po dniu złożenia wniosku) w pełnej wysokości zasiłku dla bezrobotnych.

- Rekompensata za część utraconego wynagrodzenia z powodu obniżenia wymiaru czasu pracy wypłacana przez okres do sześciu miesięcy w wysokości do 70% zasiłku dla bezrobotnych, w zależności od stopnia obniżenia wymiaru czasu pracy pracownika.

• Wsparcie pracodawców (art. 14 ust. 1 pkt 2–3)

Według przepisów ustawy antykryzysowej

- Dotacje dostępne dla przedsiębiorców w celu opłacenia obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne, świadczenia na opłacenie należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników od świadczeń przekazanych na podstawie przepisów ustawy na wynagrodzenia pracowników.

- Wprowadzenie nowych warunków, na jakich zaległości we wpłatach do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych mogą być regulowane przez pracodawców, szczególnie przez możliwość odroczenia terminu płatności należności funduszu, rozłożenia spłaty należności na raty oraz zawieszenia postępowania egzekucyjnego i naliczania odsetek od niespłaconej kwoty świadczeń pracowniczych należnych funduszowi.

Warunki ubiegania się przez pracodawców o wsparcie finansowe w opisanych wyżej formach zostały określone w rozporządzeniu ministra pracy i polityki społecznej z dnia 24 sierpnia 2009 roku w sprawie przyznawania i wypłaty świadczeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przedsiębiorcom w przejściowych trudnościach finansowych.

III. Wsparcie szkoleń zawodowych i rozwoju kapitału ludzkiego

Kolejny komponent przepisów ustawy antykryzysowej miał na celu poprawę zdolności pracodawców do zapewniania szkoleń zawodowych i rozwoju kapitału ludzkiego. Na podstawie art. 19 ustawy antykryzysowej minister pracy i polityki społecznej wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków dofinansowania ze środków Funduszu Pracy kosztów szkoleń i studiów podyplomowych oraz szczegółowych warunków finansowania stypendiów i składek na ubezpieczenia społeczne, określające zasady, na których „przedsiębiorcy w przejściowych trudnościach finansowych” mogli korzystać ze świadczeń z Funduszu Pracy na cele finansowania zakładowego funduszu szkoleniowego. Z zakładowego funduszu szkoleniowego pokrywano by koszty szkoleń zawodowych i kształcenia ustawicznego. Rozporządzenie wymagało od pracodawcy ubiegającego się o wsparcie w tej formie stworzenia zakładowego funduszu szkoleniowego. Możliwość utworzenia instytucji „funduszu szkoleniowego” jest przewidziana w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Według przepisów ustawy antykryzysowej (i aktu wykonawczego)

- Dofinansowanie przez starostę ze środków Funduszu Pracy kosztów szkoleń zawodowych dla pracowników przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy.

- Dofinansowanie przez starostę ze środków Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych dla pracowników przez okres nieprzekraczający dwunastu miesięcy.

- W okresie szkolenia lub studiów podyplomowych pracownikowi przysługiwało stypendium ze środków Funduszu Pracy, wypłacane przez pracodawcę w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, a ponadto ze środków Funduszu Pracy opłacano składki na ubezpieczenie społeczne należne od stypendium.

Fundusz Pracy partycypowałby w kosztach ponoszonych przez pracodawcę na cele szkoleń zawodowych i studiów podyplomowych do wysokości 80%, nie więcej jednak niż 300% przeciętnego wynagrodzenia.

Rezultaty działań polityki antykryzysowej nie okazały się zadowalające. Jak wynika z danych zawartych w tabeli 8, liczba wniosków o pomoc finansową na „subsydiowanie zatrudnienia” nie przekroczyła 12 tysięcy.

Tabela 8.

Rezultaty działań w ramach „subsydiowania zatrudnienia” (z tytułu przestoju ekonomicznego, obniżonego czasu pracy i składek na ubezpieczenie społeczne)

Okres referencyjny

Liczba wniosków złożonych przez pracodawców

Liczba pracowników ujętych we wnioskach złożonych przez pracodawców

Liczba zawartych umów, na podstawie których wypłacono świadczenia

Liczba osób, którym wypłacono świadczenia

2009 rok

102

9230

38

2696

2010 rok

74

2345

63

6591

Od stycznia

do października 2011 roku

18

775

15

797

Źródło: Dane Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.

W kwestii zniesienia obowiązku zawierania trzeciej umowy jako bezterminowej pracodawcy mieli różne opinie, z przewagą opinii negatywnych (Bednarski 2012). Zapisy te nie wprowadziły wyraźnej zmiany w praktycznym funkcjonowaniu pracodawców, przedsiębiorstwa nie zyskały bowiem zakładanych przez nie wcześniej korzyści, a często wiązały się z trudnościami interpretacyjnymi.

Bardziej udanym rozwiązaniem było wydłużenie okresu rozliczeniowego czasu pracy. Według Państwowej Inspekcji Pracy, do połowy listopada 2011 roku zgłoszono 1075 wydłużeń okresu rozliczeniowego czasu pracy.

Uzdrowisko Połczyn SA

Firma jest zlokalizowana w województwie zachodniopomorskim w północno-zachodniej części Polski. W związku z trudnościami gospodarczymi skorzystała z zapisów ustawy antykryzysowej dotyczących wydłużenia okresu rozliczeniowego pracy. W latach 2010–2011 około 280 pracowników zostało objętych nową regulacją.

Decyzja o jej wprowadzeniu w firmie miała charakter porozumienia i zapadła po konsultacjach ze związkiem zawodowym działającym w przedsiębiorstwie. Dyrekcja przedstawiła nowe zasady rozliczania czasu pracy wraz z korzyściami i ograniczeniami, jakie się z tym wiążą. Zachęciła jednocześnie do ich wprowadzenia. Po tygodniowych konsultacjach związek przystał na propozycję dyrekcji. Po roku działania ustawy przeprowadzono analizę jej skutków w przedsiębiorstwie, która wypadła pozytywnie w oczach zarówno pracodawcy, jak i pracowników. Analizę przedyskutowano także ze związkiem zawodowym. Na tej podstawie wspólnie podjęto decyzję o kontynuacji nowego sposobu rozliczania pracy do końca 2011 roku (czyli do końca obowiązywania ustawy antykryzysowej).

Sami pracownicy oceniali bardzo pozytywnie funkcjonowanie wydłużonego okresu rozliczeniowego pracy. Obecnie (2012 rok) pytają w dziale kadr o możliwość przedłużenia tego sposobu rozliczania także w następnych latach. Podobnie zapisy ocenia pracodawca, ponieważ przyniosły mu one korzyści finansowe oraz pozwoliły lepiej zarządzać firmą w sezonie wakacyjnym i przy zatrudnieniu pracowników sezonowych.

Spółdzielnia Pracy „Muszynianka”

Producent wody mineralnej „Muszynianka”, dystrybuowanej w całej Polsce, działa w Beskidzie Sądeckim w województwie małopolskim. W związku z powodzią w Muszynie w 2010 roku firma musiała na pewien czas wstrzymać prace, co sprawiło, że kierownictwo zainteresowało się rozwiązaniem zawartym w ustawie antykryzysowej, dotyczącym wydłużonego okresu rozliczeniowego pracy.

W tym celu zorganizowano spotkanie z pracownikami, podczas którego zakomunikowano propozycję wprowadzenia nowego sposobu rozliczania, rozpatrywanego w związku z zaistniałą sytuacją. Pracownicy uznali rozwiązanie za optymalne. Tymczasem firma konsultowała się z Państwową Inspekcją Pracy w sprawie szczegółów realizacji nowych zapisów. Doradztwo to pozwoliło sprawnie przeprowadzić rozliczanie. Decyzja o wydłużeniu okresu rozliczeniowego była podejmowana indywidualnie w porozumieniu z poszczególnymi pracownikami, którym następnie ustalono indywidualne harmonogramy pracy. Wydłużony okres obejmował miesiące od września do grudnia 2010 roku. Łącznie skorzystało z tego rozliczenia 45 pracowników fizycznych, a firma łatwiej mogła poradzić sobie z trudnościami spowodowanymi powodzią.

Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane BOSKAR w Katowicach

Firma jest zlokalizowana w stolicy województwa śląskiego i działa w branży budowlanej, w której najbardziej widać wpływ spowolnienia gospodarczego w Polsce. Przedsiębiorstwo skorzystało z ustawy antykryzysowej w zakresie wydłużenia okresu rozliczeniowego pracy i zwiększonego limitu umów czasowych. Decyzja o skorzystaniu z zapisów została zaproponowana przez prezesa dwóm reprezentantom pracowników umysłowych i fizycznych, w spotkaniu uczestniczyli także kierownicy budów. W drugim kroku zorganizowano spotkanie z załogą, podczas którego przedstawiono pomysł. Zaproponowane rozwiązanie, zważywszy na przedstawioną sytuację ekonomiczną firmy, zostało uznane za korzystne. Zmniejszało ono wynagrodzenia pracowników, ale pozwalało zachować miejsca pracy. Wydłużenie czasu rozliczeniowego obowiązywało od października 2010 do września 2011 roku dla wszystkich pracowników fizycznych (czterdzieści osób), a następnie od listopada do grudnia 2011 roku dla trzydziestu dwóch osób – ze względu na koniec umowy ośmiu pracowników w październiku.

W opinii pracodawcy, zapisy ustawy antykryzysowej w zakresie wydłużonego okresu pracy są dobrym rozwiązaniem dla firmy, ponieważ pozwalają na zmniejszenie kosztów pracy w okresie mniejszej liczby zleceń i niekorzystnej pogody, z kolei dla pracowników oznacza to utrzymanie pracy i możliwość utrzymania stałego zespołu współpracowników. Jako ograniczenie uznawano konieczność wypłacania płacy minimalnej w sytuacji, kiedy pracownik przepracował mniej godzin. Dobrze odbierany był również zapis o zwiększeniu limitu liczby umów czasowych ze względu na zmienność rynku budowlanego i nieprzewidywalność w pozyskiwaniu i realizacji zleceń (łatwiej zwalniać pracowników w sytuacji braku pracy).

3.2. Instrumenty fiskalne

Od 2004 roku – na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej – w Polsce jest realizowany Program Konwergencji, zobowiązujący państwa członkowskie do unikania nadmiernego deficytu i długu publicznego. Państwa członkowskie muszą przygotować plan działań naprawczych, jeśli z prognozy wynika, że deficyt budżetowy przekroczy 3% PKB, a dług publiczny – 60% PKB. Ponadto ustawa o finansach publicznych z 2009 roku wymaga przeprowadzenia reform, jeżeli dług publiczny przekroczy 50% PKB. Takie działania zostały podjęte przez polski rząd po zaleceniu Rady Europejskiej z 2009 roku zredukowania długu publicznego i po otrzymaniu oficjalnego listu przesłanego przez Komisję Europejską jesienią 2011 roku (Program Konwergencji 2011).

W 2010 roku polski rząd podjął następujące decyzje w celu zmniejszenia deficytu budżetowego i zrealizował je w 2011 roku (Program Konwergencji 2011, s. 12–14):

1. Pakiet działań mających na celu lepszą kontrolę nad wydatkami i redukcję wydatków w administracji publicznej:

• wprowadzenie wydatkowej reguły dyscyplinującej, ograniczającej tempo wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków sztywnych do nie więcej niż 1% rocznie,

• zakaz przyjmowania projektów ustaw, które skutkowałyby spadkiem dochodów jednostek sektora finansów publicznych i wzrostem niektórych kategorii wydatków,

• planowanie wieloletnie również w jednostkach samorządu terytorialnego,

• inwestowanie nadwyżek jednostek sektora finansów publicznych na rachunku Ministerstwa Finansów,

• wprowadzenie indywidualnych limitów zadłużenia dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, wyznaczenie limitów dla nowych wydatków samorządów,

• wprowadzenie warunkowej podwyżki stawek VAT w zależności od poziomu długu publicznego.

2. Zmiany w niektórych ustawach związanych z realizacją ustawy budżetowej na 2011 rok:

• zwiększenie stawki VAT do 23% (z 22%) i do 8% (z 7%) w wypadku obniżonych progów podatkowych w następnych trzech latach,

• zamrożenie funduszu płac w większości instytucji państwowych – na poziomie administracji zarówno centralnej, jak i samorządowej,

• redukcja wydatków na niektóre mało efektywne programy aktywizacji rynku pracy,

• redukcja zasiłku pogrzebowego (od marca 2011 roku),

• zwiększenie podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe,

• likwidacja ulgi podatkowej na biokomponenty w paliwach silnikowych.

3. Reforma systemu emerytalnego:

• Od 1 maja 2011 roku składki przekazywane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do Otwartych Funduszy Emerytalnych zostaną zredukowane z obecnych 7,3% początkowo do 2,3%, a ostatecznie – od 2017 roku – do 3,5% składki emerytalnej. Pozostała część obecnej składki będzie zapisywana na indywidualnych subkontach w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i przekazywana do specjalnego funduszu zarządzanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w celu finansowania bieżących płatności.

• Wprowadzenie reformy wieku emerytalnego, podnoszącej wiek emerytalny dla mężczyzn i kobiet do sześćdziesięciu siedmiu lat (www.emerytura.gov.pl). Reforma będzie realizowana stopniowo – wiek emerytalny będzie się zwiększał o cztery miesiące każdego roku. Zakłada się, że reforma zostanie w pełni wdrożona w wypadku mężczyzn w 2020 roku, w wypadku kobiet do 2040 roku. Ponadto reforma wprowadza emeryturę częściową, dającą możliwość wcześniejszego odejścia na emeryturę i otrzymywania 50% świadczenia emerytalnego do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego. Wysokość emerytury po osiągnięciu tego wieku zostanie pomniejszona o wartość świadczenia już wypłaconego. Kobiety będą mogły przejść na emeryturę w wieku sześćdziesięciu dwóch lat, jeśli okres wpłacania przez nie składek do systemu emerytalnego wynosi co najmniej trzydzieści pięć lat, z kolei mężczyźni – w wieku sześćdziesięciu pięciu lat, przy czym dla nich okres składkowy musi wynosić co najmniej czterdzieści lat. Emerytura częściowa może być łączona z regularną pracą. Reforma emerytalna wprowadza także podniesienie wieku emerytalnego dla służb mundurowych. Zakłada, że funkcjonariusze mogą przechodzić na emeryturę w wieku pięćdziesięciu pięciu lat – po co najmniej dwudziestu pięciu latach służby. Wysokość emerytury będzie zależała od wysokości wynagrodzenia w ciągu wybranych dziesięciu kolejnych lat (obecnie jest wyliczana na podstawie ostatniej pensji). Maksymalna emerytura osiągnie co najwyżej 75% ostatniej pensji. Ustawa wejdzie w życie 1 stycznia 2013 roku.

• Należy także zauważyć, że od 2009 roku funkcjonuje tak zwana emerytura pomostowa, którą mogą otrzymać kobiety po osiągnięciu wieku pięćdziesięciu pięciu lat i po dwudziestu latach płacenia składek do systemu oraz mężczyźni od wieku sześćdziesięciu lat i po dwudziestu pięciu latach okresu składkowego (www.emeryturypomostowe.gov.pl). Do tego rodzaju emerytury są uprawnieni tylko pracownicy zatrudnieni w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Wymiar emerytury wynosi 100% potencjalnej emerytury obliczonej dla osób w wieku sześćdziesięciu lat i jest indeksowany zgodnie z tymi samymi zasadami, co inne emerytury Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

• Inne zmiany w systemie podatkowym:

• Wprowadzenie kas fiskalnych dla prawników i lekarzy prowadzących własną praktykę.

• Ograniczenie od 2011 roku prawa do odliczeń VAT z tytułu zakupu samochodów osobowych z homologacją ciężarową oraz do odliczania VAT od używanego przez nie paliwa.

• Jeśli chodzi o podatek od osób fizycznych (PIT), od 2012 roku uległy zmianie zasady zaokrąglania przychodu na rachunkach bankowych, tak samo jak podatek z tego tytułu. Podatek jest należny niezależnie od kwoty przychodu. Spowodowało to spadek rentowności (i atrakcyjności) lokat bankowych z dzienną kapitalizacją odsetek. Finansowe skutki tych działań oszczędnościowych przedstawiono w tabeli 9.

Tabela 9.

Skutki finansowe działań oszczędnościowych rządu

2011 rok

– % PKB

2012 rok – % PKB (prognoza)

Podatki łącznie

0,65

0,18

Podatki z tytułu produkcji i importu

0,56

0,05

Podwyżka VAT

0,41

Ograniczenie prawa do odliczenia VAT w wypadku zakupu samochodu osobowego z homologacją ciężarową

0,08

Likwidacja ulgi podatkowej na biokomponenty do paliw silnikowych

0,06

0,04

Podwyżka podatku na wyroby tytoniowe

0,02

0,02

Podatek od dochodu i nieruchomości

0,09

0,12

Zamrożenie skali w PIT

0,09

0,10

Objęcie podatkiem zysków z tak zwanych lokat jednodniowych

0,02

Składki na ubezpieczenie społeczne

0,64

0,53

Ograniczenie składek emerytalnych (Otwarte Fundusze Emerytalne)

0,64

0,53

Wpływ ogółem na dochody

1,29

0,71

Koszty pracy, zużycie pośrednie, transfery bieżące

–0,46

–0,60

Wydatkowa reguła dyscyplinująca

–0,46

–0,60

Transfery socjalne

–0,70

–0,40

Ograniczenie przywilejów wcześniejszego przejścia na emeryturę (wprowadzenie emerytur pomostowych)

–0,36

–0,39

Niższe wydatki Funduszu Pracy

–0,28

Obniżenie wysokości zasiłku pogrzebowego

–0,06

–0,01

Odsetki

–0,02

–0,04

Ograniczenie w wyniku zmian w systemie emerytalnym, kosztów obsługi długu

–0,02

–0,04

Nowa dodatkowa reguła ograniczająca deficyt w samorządach

–0,40

Wpływ ogółem na wydatki

–1,18

–1,44

Ogółem

4,62

Źródło: Dane Ministerstwa Finansów.

Należy także zauważyć, że w 2011 roku Ministerstwo Finansów zamroziło Fundusz Pracy, tworzony ze składek potrącanych z dochodów pracowników, przeznaczony głównie na programy zwalczania bezrobocia. W ten sposób zablokowano 5 miliardów PLN (Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, 20 lipca 2012 roku). Pomogło to ograniczyć deficyt budżetowy państwa w 2011 roku. W rezultacie przeznaczono jednak mniej środków finansowych na aktywizację osób bezrobotnych, co – w sytuacji stale rosnącego bezrobocia – zostało odebrane jako decyzja kontrowersyjna. W lipcu 2012 roku Ministerstwo Finansów, po interwencji ministra pracy i polityki społecznej, zwolniło część środków Funduszu Pracy (500 milionów PLN – około 120 milionów EUR) na cele aktywizacji bezrobotnych. Środki te zostaną skierowane do urzędów pracy w powiatach o najwyższej stopie bezrobocia. Wsparcie to obejmie grupy osób będących w najgorszej sytuacji na rynku pracy: absolwentów, osoby powyżej pięćdziesiątego roku życia i osoby długotrwale bezrobotne. Mimo to reszta środków Funduszu Pracy pozostaje zablokowana bez określenia daty ich uwolnienia.

3.3. Zmiany w zakresie układów zbiorowych pracy i elastyczności płac

Układy zbiorowe ogólnie nie odgrywają większej roli w stosunkach pracy, także poszczególne elementy procesu, takie jak ustalanie poziomu płac czy czasu pracy, mają wpływ marginalny, przy czym decydującym czynnikiem pozostają tutaj przepisy prawa.

3.4. Inne systemy

Dwie reformy systemu emerytalnego – częściowe przesunięcie składek emerytalnych z Otwartych Funduszy Emerytalnych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i podwyższenie wieku emerytalnego do sześćdziesięciu siedmiu lat dla mężczyzn i kobiet – zostały wprowadzone w reakcji na trudności polityki finansowej Polski w badanym okresie. Zmiany w systemie emerytalnym mogą mieć wpływ na poprawę sytuacji polskiego budżetu, gdyż wydatki państwa na emerytury stanowią blisko jedną trzecią wszystkich wydatków publicznych (niemal 200 miliardów PLN w zestawieniu z ponad 665 miliardami PLN w 2011 roku).

3.4.1. Ograniczenie składek przekazywanych do Otwartych Funduszy Emerytalnych

W listopadzie 2009 roku minister pracy i polityki społecznej Jolanta Fedak i minister finansów Jacek Rostowski przedstawili rządowe plany zmian w dystrybucji składek ubezpieczenia emerytalnego między zarządzanym przez państwo Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a prywatnymi Otwartymi Funduszami Emerytalnymi. Jak poprzednio, 12,22% wynagrodzenia miało być przekazywane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ale składka do Otwartych Funduszy Emerytalnych byłaby ograniczona o 60% z obecnych 7,3%. To przekierowanie składki dotyczyło tej jej części, którą Otwarte Fundusze Emerytalne miały obowiązek inwestować w obligacje Skarbu Państwa, żeby zlikwidować prowizje za przekazywanie aktywów między nimi a Skarbem Państwa, sprzedającym obligacje skarbowe i współfinansującym bieżące wypłaty emerytur (PL0912019i).

W reakcji na tę propozycję trzydziestu czterech wpływowych ekonomistów podpisało list, w którym apelowali do premiera Donalda Tuska o niewprowadzanie tej reformy, gdyż podważa ona podstawowe cele poprzedniej reformy emerytalnej z 1999 roku, wprowadzającej system trzech filarów (Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Otwarte Fundusze Emerytalne, indywidualne programy emerytalne), a także dlatego, że jest ona motywowana przejściowymi problemami finansowymi. Podczas spotkania Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych partnerzy społeczni także wyrazili swoje opinie. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” skrytykował propozycję za to, że jest niejasna, dodając, że wszelkie zmiany systemu emerytalnego powinny być poprzedzone szerokimi konsultacjami społecznymi, publiczną debatą ekspertów i ostatecznie wprowadzone za zgodą społeczną. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych „Lewiatan” wskazywała, że reforma służy tylko zaradzeniu bieżącym problemom z długiem publicznym i nie prowadzi do istotnej przebudowy finansów publicznych. Ponadto może spowodować zmniejszenie indywidualnych emerytur w przyszłości, gdyż środki te nie będą inwestowane na rynku finansowym.

Pozostali partnerzy społeczni zareagowali raczej pozytywnie. Business Centre Club wsparł propozycję warunkowo, jeśli rozwiązanie to zostanie wprowadzone tymczasowo, do końca 2013 roku, i jeśli rząd włoży więcej wysiłku w propagowanie indywidualnych programów emerytalnych (trzeci filar). Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych i Forum Związków Zawodowych wsparły propozycję, uznając ją za potrzebną rewizję funkcjonującego systemu emerytalnego i poprawienie reformy podstawowej, wprowadzonej dekadę wcześniej.

W marcu 2011 roku minister finansów Jacek Rostowski i Leszek Balcerowicz – były wicepremier, główny autor programu transformacji gospodarczej w latach dziewięćdziesiątych XX wieku w Polsce – spotkali się na debacie w polskiej telewizji publicznej. Debatę tę uznano za kulminację dyskusji między zwolennikami i przeciwnikami reformy. Jacek Rostowski podkreślał korzyści dla budżetu oraz możliwość poprawienia niedoskonałej reformy emerytalnej z 1999 roku, podczas gdy Leszek Balcerowicz krytykował to posunięcie za wycofywanie indywidualnych oszczędności z rynku finansowego, który oferuje potencjalnie wyższą stopę zwrotu, za niewłaściwy sposób naprawy problemu zadłużenia publicznego oraz niewystarczającą debatę publiczną i ograniczone konsultacje społeczne, które ocenił jako zbyt krótkie i niejasne. Badanie przeprowadzone dzień po debacie przez ośrodek Homo Homini pokazało, że 51% respondentów uznało opinie Leszka Balcerowicza za bardziej przekonujące, podczas gdy tylko 37,2% poparło stanowisko Jacka Rostowskiego, a 11,8% stwierdziło, że nie ma zdania na ten temat (TVP Info, 21 marca 2011 roku).

W drugiej połowie marca 2011 roku parlament przegłosował propozycję rządową ograniczającą wysokość składki przekazywanej do Otwartych Funduszy Emerytalnych z 7,3% wstępnie do 2,3%, a ostatecznie – od 2017 roku – do 3,5%. W kwietniu ustawa została podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Bronisława Komorowskiego. Reforma weszła w życie dnia 1 maja 2011 roku.

3.4.2. Reforma wieku emerytalnego

Przedstawione opinii publicznej przez rząd powody podniesienia wieku emerytalnego do sześćdziesięciu siedmiu lat dla kobiet i mężczyzn, łącznie z wprowadzeniem emerytur częściowych oraz reformy emerytur mundurowych, to starzenie się społeczeństwa, zwiększona oczekiwana długość życia i zmniejszające się okresy zatrudnienia, podczas gdy jednym z najważniejszych czynników była poprawa sytuacji finansów publicznych. Rząd przeprowadził pospieszne konsultacje społeczne, które były dość ograniczone, biorąc pod uwagę wagę i długotrwałe konsekwencje reformy (PL1206019i). Projekt ustawy wprowadzającej reformę omawiano w ramach Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych w marcu i kwietniu 2012 roku, ale bez osiągnięcia konsensusu w sprawie jej ostatecznego kształtu. Niemniej jednak rząd ogłosił zakończenie konsultacji i przesłał projekt do parlamentu, 11 maja 2012 roku parlament przyjął propozycję rządową, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Bronisław Komorowski podpisał ustawę 1 czerwca 2012 roku.

Od czasu exposé nowo wybranego premiera w październiku 2011 roku – kiedy po raz pierwszy oficjalnie rząd przedstawił pomysł reformy emerytalnej – związki zawodowe organizowały protesty przeciwko tej propozycji. Były one silnie wspierane przez opinię publiczną – w marcu 2012 roku 84% Polaków opowiadało się przeciwko zmianie wieku emerytalnego dla mężczyzn i 91% przeciwko takiej zmianie dla kobiet (Centrum Badania Opinii Publicznej 2012). Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” zebrał ponad 2 miliony podpisów, wzywając do ogólnokrajowego referendum na temat reformy (polskie prawo wymaga pół miliona podpisów do tego, aby parlament głosował nad wnioskiem o referendum), ale propozycja ta została odrzucona w kwietniu 2012 roku. W okresie od marca do maja 2012 roku odbyło się wiele demonstracji związkowych: przed Kancelarią Premiera, przed sejmem, przed pałacem prezydenckim – w zależności od etapu procedowania nad projektem. Protesty przyciągnęły wielu uczestników, w tym przedstawicieli opozycji. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” wykorzystał także stronę internetową www.stop67.pl, specjalnie stworzoną po to, aby zwiększyć nacisk kampanii przeciwko reformie.

W trakcie kampanii przeciwko reformie związki zawodowe zaproponowały inne koncepcje mające rozwiązać problemy demograficzne, budżetowe i rynku pracy. Nie zostały one jednak wzięte pod uwagę przez rząd. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych zaproponowało rozwiązanie, w którym pracownicy mogliby odchodzić na emeryturę po trzydziestu pięciu latach pracy w wypadku kobiet i po czterdziestu latach pracy w wypadku mężczyzn. „Solidarność” zaproponowała (PL1206019i):

- wprowadzenie obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne i emerytury od wszystkich rodzajów umów o pracę, a także od umów cywilnoprawnych, tak zwanych umów śmieciowych, które nie podlegają kodeksowi pracy,

- zmianę podstawy wyliczenia składek na ubezpieczenie społeczne dla pracodawców z (obecnie) deklarowanego poziomu dochodu, szacowanego na poziomie minimalnym średniej płacy w gospodarce narodowej, na rzeczywisty poziom dochodów,

- regulację pracy tymczasowej tak, aby unikać nadużywania jej przez pracodawców, próbujących ograniczyć koszty pracy i zmniejszyć składki na ubezpieczenie społeczne,

- wprowadzenie lepszej ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników w wieku przedemerytalnym i poprawę polityki zmierzającej do włączenia ludzi młodych do rynku pracy,

- stworzenie mechanizmu kontroli przez partnerów społecznych Funduszu Pracy po to, aby wypracować bardziej skuteczne aktywne polityki rynku pracy.

W sierpniu 2012 roku Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” wniosła skargę do Trybunału Konstytucyjnego na podwyższenie wieku emerytalnego. Według „Solidarności”, równy wiek emerytalny dla kobiet i mężczyzn oraz warunki częściowej emerytury oparte na rozróżnieniu płci są niekonstytucyjne. Ponadto skarga dotyczy nieprzyjęcia przez państwo polskie konwencji nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy, zalecającej, aby wiek emerytalny nie przekraczał sześćdziesięciu pięciu lat, chyba że pracownicy w danym kraju są w stanie pracować dłużej. Według ekspertów „Solidarności”, ten warunek na razie nie jest w Polsce spełniony (NSZZ „Solidarność”, 29 sierpnia 2012 roku).

Partnerzy społeczni i eksperci alarmowali, że proces legislacyjny związany z reformą wieku emerytalnego narusza zasady dialogu społecznego i konsultacji społecznych. Świadczy o tym szybkie zamknięcie konsultacji społecznych, ograniczonych do jednego spotkania Komisji Trójstronnej i krótkiego okresu składania uwag do projektu ustawy, i odrzucenie wniosku „Solidarności” o przeprowadzenie referendum, podpisanego przez ponad 2 miliony obywateli. Ponadto nie przeprowadzono nawet debaty publicznej – jak to było w wypadku reformy Otwartych Funduszy Emerytalnych – ignorowano także liczne protesty i apele o przeprowadzenie szerszych konsultacji, które płynęły ze strony partnerów społecznych i ekspertów. Bez względu na opinię w sprawie podniesienia wieku emerytalnego, należy podkreślić, że dialog społeczny został sprowadzony do minimalnej skali, co w wypadku reformy systemowej nie powinno się zdarzyć.

Wnioski

Niewątpliwym sukcesem, jeśli chodzi o rolę dialogu społecznego w łagodzeniu skutków spowolnienia gospodarczego w Polsce w badanym okresie, było porozumienie partnerów społecznych na temat pakietu antykryzysowego w 2009 roku. Rząd jednak przesłał do parlamentu projekt ustawy antykryzysowej, który tylko częściowo uwzględniał te uzgodnienia. Po okresie obowiązywania ustawy antykryzysowej wydaje się, że wprowadzenie dwunastomiesięcznego okresu rozliczania czasu pracy i zwiększenie elastyczności czasu pracy to rozwiązania, które zebrały najwięcej pozytywnych opinii.

Skuteczność przepisów antykryzysowych okazała się niedostateczna, gdyż większość działań wprowadzonych przez ustawodawcę została zignorowana przez grupę, do której były skierowane, to znaczy środowisko biznesu. Co więcej, mimo licznych spekulacji dotyczących możliwego przedłużenia (i przeformułowania) działań antykryzysowych, które krążyły przez całą drugą połowę 2011 roku, ostatecznie nie podjęto żadnych decyzji w tym zakresie, tak że ustawa wygasła z końcem roku bez działań będących jej kontynuacją.

Sukces polskiego rządu w okresie spowolnienia gospodarczego to także znaczna redukcja deficytu budżetowego w 2011 roku, osiągnięta głównie dzięki wprowadzeniu działań oszczędnościowych opisanych w niniejszym raporcie. Do zachowania dyscypliny budżetowej przyczyniło się w dużym stopniu wprowadzenie kolejnych reform emerytalnych. Należy jednak podkreślić, że proces ogłaszania i przeprowadzenia tych reform wzbudził wiele kontrowersji. Co więcej, wywołał znaczny opór społeczny – także wśród partnerów społecznych, ekspertów i osób publicznych.

Z perspektywy połowy 2012 roku w dalszym ciągu niepokojące są prognozy nowej fali kryzysu na świecie, która będzie już tym razem mniej łaskawa dla polskiej gospodarki. Istnieje ryzyko, że obecne spowolnienie gospodarcze zamieni się w recesję, tak jak to było w wypadku innych krajów Europy. Nadal duży niepokój budzi rosnący dług publiczny. Spodziewany jest także wzrost stopy bezrobocia, oczekuje się, że w 2012 roku przekroczy ona 10% (według danych Eurostatu) lub 13% (według danych Głównego Urzędu Statystycznego). Jest to niewątpliwie najbardziej widoczny i najpoważniejszy przejaw trudności gospodarczych w Polsce. Co więcej, polski rząd, jak się wydaje, nie podchodzi do kwestii bezrobocia wystarczająco skutecznie. Część środków z Funduszu Pracy została uruchomiona stosunkowo późno, a większość z nich nadal pozostaje zablokowana w celu ograniczenia wzrostu deficytu budżetowego. Należy jednak docenić niektóre propozycje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, na przykład program „Twoja kariera – twój wybór” skierowany do osób do trzydziestego roku życia w powiatach o najwyższej stopie bezrobocia. Program został wprowadzony w czerwcu 2012 roku (Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, 31 maja 2012 roku). Mimo dość niewielkiego wpływu programu na sytuację młodych ludzi, jest to krok w dobrym kierunku. Innym powodem do niepokoju jest niski realny wzrost płacy (mniej niż 1%), utrzymujący się przez okres spowolnienia gospodarczego. Ogranicza to potencjał nabywczy konsumentów i może także prowadzić do zmniejszenia dynamiki jednego z kół zamachowych polskiej gospodarki. Pogłębianie się kryzysu w sektorze budowlanym widać przez kolejne ogłoszenia o upadłości przedsiębiorstw budujących infrastrukturę drogową, spowodowane głównie trudnościami w opłacaniu podwykonawców. Informacje prasowe o stagnacji w sektorze mieszkaniowym są także niepokojące (WNP.pl, 29 czerwca 2012 roku).

W niniejszym raporcie sięgnięto tylko do niektórych wskaźników potrzebnych do naszkicowania obrazu sytuacji społeczno-gospodarczej w okresie spowolnienia gospodarczego w Polsce. Mogłoby się zdawać, że w takich okolicznościach rola partnerów społecznych staje się kluczowa, a waga dialogu społecznego – decydująca. Partnerzy społeczni udowodnili, że potrafią wspólnie wypracować rozwiązanie, z kolei Komisja Trójstronna nie jest nieefektywnym ciałem, w którym ścierają się wyłącznie interesy poszczególnych organizacji. Wykazali oni zdolność zawarcia kompromisu, kierując się interesem publicznym dzięki posiadanemu potencjałowi negocjacyjnemu. Należy żałować, że dobre praktyki nie zostały zinstytucjonalizowane po to, żeby można było je wykorzystać w przyszłości w podobnej sytuacji.

Tymczasem po konsensusie osiągniętym w sprawie pakietu antykryzysowego w 2009 roku kondycja dialogu społecznego na poziomie centralnym dalej się pogarsza, co przejawia się słabnącą skutecznością Komisji Trójstronnej, mierzoną częstotliwością jej spotkań i ich wynikami. W 2009 roku prezydium komisji spotkało się czternaście razy, podczas gdy cała komisja spotkała się na siedmiu sesjach plenarnych. W 2010 roku prezydium obradowało siedem razy, a cała komisja debatowała pięć razy na sesjach plenarnych. W 2011 roku odbyło się tylko pięć spotkań prezydium i sześć sesji plenarnych. Widoczny spadek aktywności Komisji Trójstronnej między 2009 a 2010 rokiem, mierzony liczbą jej posiedzeń, można potraktować jak symptom zerwania relacji rządu z partnerami społecznymi. Co jeszcze bardziej istotne, wyniki prac komisji w ciągu dwóch lat od czasu przełomu, jakim było porozumienie autonomiczne, stawały się coraz skromniejsze. W 2010 roku organ ten zdołał podjąć tylko dwie kluczowe decyzje – w sprawie zwiększenia progów dochodowych na cele pomocy społecznej (zignorowaną przez rząd, podający jako powód brak środków w budżecie na jej realizację) i w sprawie rekomendacji zintensyfikowania przygotowań rządowego programu pożyczek dla małych i średnich przedsiębiorstw udzielanych przez samorządy terytorialne. W 2011 roku nie głosowano nad żadnymi uchwałami. Do końca maja 2012 roku komisja spotkała się tylko dwa razy, z kolei prezydium obradowało pięć razy. Obecnie nie ma żadnych oznak, które pozwalałyby oczekiwać, że impas, w jakim znalazł się dialog społeczny na poziomie centralnym, może zostać w niedalekiej przyszłości przełamany.

Jedynym scenariuszem, w którym rząd może zacząć ponownie zabiegać o poparcie partnerów społecznych, wydaje się nadejście kolejnej fali światowego kryzysu gospodarczego, wystarczająco silnego, aby wciągnąć gospodarkę Polski w otchłań recesji. W takich okolicznościach jednak zachęty oferowane partnerom społecznym, szczególnie związkom zawodowym, przez rząd w celu pozyskania ich współpracy będą musiały być silniejsze niż w 2009 roku.

Bibliografia

Bednarski M., Zatrudnienie na czas określony. Perspektywa pracodawców, [w:] Zatrudnienie na czas określony w polskiej gospodarce. Społeczne i ekonomiczne konsekwencje zjawiska, red. M. Bednarski, K.W. Frieske, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2012.

Dług Publiczny. Raport Roczny, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008, 2009, 2010 – http://www.mf.gov.pl/index.php?const=5&dzial=35&wysw=14&sub=sub1.

Dodatkowe środki z Funduszu Pracy na aktywizację bezrobotnych, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, 20 lipca 2012 roku – http://www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/art,5543,5850,dodatkowe-srodki-funduszu-pracy-na-aktywizacje-bezrobotnych.html.

NSZZ „Solidarność”, 29 sierpnia 2012 roku, Emerytury do Trybunału Konstytucyjnego – http://www.solidarnosc.org.pl/pl/aktualnosci/emerytury-do-trybunalu-konstytucyjnego-.html.

Eurostat – http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database.

Gardawski J., Dialog społeczny w Polsce. Teoria, historia, praktyka, Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Warszawa 2009.

Gardawski J., Konfliktowy pluralizm polskich związków zawodowych, Fundacja Friedricha Eberta, Warszawa 2003.

Główny Urząd Statystyczny, Bank Danych Lokalnych – http://www.stat.gov.pl/bdl/app/strona.html?p_name=indeks.

Komunikat Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych z posiedzenia w dniu 16 lutego 2009 roku.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku – http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm.

Męcina J., Rola dialogu społecznego w łagodzeniu ekonomicznych i społecznych skutków kryzysu, [w:] M. Księżpolski, B. Rysz-Kowalczyk, C. Żołędowski, Polityka społeczna w kryzysie, Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2009, s. 123–135.

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, 31 maja 2012 roku, Program „Twoja kariera – twój wybór” – http://www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/zatrudnienie-i-przeciwdzialanie-bezrobociu/art,5779,program-mlodzi-na-rynku-pracy.html .

Mixed reaction to anti-crisis legislation, EIRO – http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2009/06/articles/pl0906019i.htm.

Pakiet działań antykryzysowych podczas obrad Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych, Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Warszawa 2009.

PKPP „Lewiatan”, 1 grudnia 2008 roku, PKPP „Lewiatan” o rządowym planie stabilności i rozwoju [informacja prasowa].

PL090619i, Government accepts anti-crisis package submitted by social partners, EIRO – http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2009/06/articles/pl0906019i.htm.

Plan Stabilności i Rozwoju – wzmocnienie gospodarki Polski wobec światowego kryzysu finansowego, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2008.

Poland Credit Rating, 25 września 2012 roku – http://www.datosmacro.com/en/ratings/poland.

Prezydent: jest szansa na wspólną walkę z kryzysem – oświadczenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 lutego 2009 roku.

Program Konwergencji, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2004 [aktualizacja: 2009, 2011, 2012] – http://www.mf.gov.pl/index.php?const=1&dzial=90&wysw=4.

Propozycje zmian w ustawie z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców, Konfederacja Pracodawców Polskich, Warszawa 2010.

Przewodniczący OPZZ Jan Guz interweniuje u premiera Tuska w sprawie rozporządzenia o wysokości minimalnego wynagrodzenia, 4 listopada 2010 roku [informacja prasowa].

Retirement age raised despite trade union opposition, EIRO – http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2009/06/articles/pl0906019i.htm.

Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 sierpnia 2009 roku w sprawie przyznawania i wypłaty świadczeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przedsiębiorcom w przejściowych trudnościach finansowych.

Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 sierpnia 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków dofinansowania ze środków Funduszu Pracy kosztów szkoleń i studiów podyplomowych oraz szczegółowych warunków finansowania stypendiów i składek na ubezpieczenia społeczne.

Social partners suggest amendments to anti-crisis legislation, EIRO – http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2010/02/articles/PL1002039I.htm.

Social partners uneasy about government proposal to change pension system, EIRO – http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2009/06/articles/pl0906019i.htm.

Sprawozdanie operatywne z wykonania budżetu państwa, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 – http://www.mf.gov.pl/index.php?const=5&dzial=35&wysw=14&sub=sub1.

Stanowisko Prezydium Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych z dnia 27 stycznia 2009 roku w sprawie ochrony pracowników przed negatywnymi skutkami kryzysu gospodarczego.

Stanowisko Prezydium Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych z dnia 7 lipca 2009 roku w sprawie rządowych ustaw mających przeciwdziałać skutkom kryzysu ekonomicznego.

Sytuacja finansowa sektora gospodarstw domowych, Narodowy Bank Polski, maj 2012 roku – http://www.nbp.pl/home.aspx?f=/publikacje/domowe/domowe.html.

Towalski R., Dialog społeczny w Europie Środkowej i Wschodniej w procesie integracji europejskiej (na przykładzie krajów Grupy Wyszehradzkiej), Oficyna Wydawnicza Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa 2011.

Trappmann V., Trade Unions in Poland. Current Situation, Organisation and Challenges [Związki zawodowe w Polsce, organizacja i wyzwania], Fundacja Friedricha Eberta, Berlin 2012.

Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych. Informator za rok 2009, Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Warszawa 2010.

Trade unions threaten to abandon tripartite dialogue, EIRO – http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2009/07/articles/pl0907019i.htm.

TVP Info, 21 marca 2011 roku, Rostowski – Balcerowicz: kto wygrał debatę? – http://tvp.info/informacje/polska/balcerowiczrostowski-starcie-w-sprawie-ofe/4183179.

Uchwała Programowa XXV Krajowego Zjazdu Delegatów NSZZ „Solidarność”, Wrocław, 21–22 października 2010 roku.

Ustawa z dnia 1 lipca 2009 roku o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców (Dz.U. z 2009 r., Nr 125, poz. 1035).

Ustawa z dnia 17 lipca 2009 roku o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 125, poz. 1037).

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240).

WNP.pl, 29 czerwca 2012 roku, Rosną upadłości, głównie za sprawą firm budowlanych – http://finanse.wnp.pl/rosna-upadlosci-glownie-za-sprawa-firm-budowlanych,173570_1_0_0.html.

Abstrakt

Raport dotyczy kryzysu gospodarczego i roli dialogu społecznego w Polsce od 2008 roku. Składa się z trzech rozdziałów: pierwszy opisuje ramy funkcjonowania stosunków pracy w Polsce, drugi dotyczy przejawów kryzysu gospodarczego i odpowiedzi na niego ze strony partnerów społecznych, trzeci natomiast opisuje działania prowadzone przez rząd polski, które nakierowane są na zmniejszanie skutków kryzysu.

W Polsce mówi się raczej o spowolnieniu gospodarczym niż o kryzysie – jak ma to miejsce w przypadku innych krajów europejskich. W dalszym ciągu utrzymuje się wzrost gospodarczy wyrażony w PKB, natomiast jest on wolniejszy. Skutki spowolnienia odczuwalne są natomiast przez społeczeństwo i wyrażają się we: wzroście bezrobocia, wzroście udziału grupy NEET, wysokiej inflacji, zatrzymaniu wzrostu realnej płacy. Najdotkliwiej kryzys dotknął sektor budownictwa mieszkaniowego. Ponadto kryzys w Polsce wyraża się w trudnościach w bilansowaniu finansów publicznych i polega on na zbyt wysokim deficycie budżetowym i rosnącym długu publicznym.

Partnerzy społeczni w odpowiedzi na zapowiadany kryzys gospodarczy wypracowywali rozwiązania mające na celu zmniejszenie jego skutków. Efektem było osiągnięcie kompromisu w postaci pakietu antykryzysowego wypracowanego w toku dwustronnych negocjacji partnerów społecznych na początku 2009 roku. Korzystając częściowo z postanowień pakietu, rząd przedstawił Parlamentowi RP projektu ustawy o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców, która obowiązywała w okresie 01.09.2009-31.12.2011. Funkcjonowanie ustawy nie przyniosło spodziewanych efektów, choć znalazły się w niej również zapisy ocenione pozytywnie np.: wydłużenie okresu rozliczeniowego pracy do 12 miesięcy.

Rząd w odpowiedzi na trudności w finansach publicznych – w ramach Programu Konwergencji – przeprowadził szereg reform, które doprowadziły w 2011 roku do zredukowania o 1/3 deficytu budżetowego. Polegały one na podniesieniu niektórych podatków, likwidacji niektórych ulg, zamrożeniu płac w administracji publicznej i zmianie zasad finansowania samorządów, zablokowaniu środków gromadzonych w ramach Funduszu Pracy. Duży wpływ na bilansowanie finansów publicznych miało również wprowadzenie dwóch reform systemu emerytalnego: przeniesienie części składki emerytalnej z OFE do ZUS (maj 2011) oraz podniesienie wieku emerytalnego (czerwiec 2012). Reformy emerytalne wywołały duże niezadowolenie społeczne i falę protestów organizowanych przez związki zawodowe. NSZZ „Solidarność” zebrał dwa miliony podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie podniesienia wieku emerytalnego, jednak został on odrzucony przez parlament. Wprowadzenie reformy wieku emerytalnego odbyło się bez należytej debaty publicznej i z naruszeniem zasad konsultacji publicznych.

Trójstronny dialog społeczny stracił na intensywności po przyjęciu autonomicznego pakietu antykryzysowego, o czym świadczy osłabienie aktywności Komisji Trójstronnej. Jednocześnie nic nie wskazuje na zmianę tej sytuacji w najbliższym czasie.

[1] Niezatrudnione, nieuczące się, niebędące w trakcie szkolenia.

[2] Zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z 2004 roku, „przedsiębiorca” to osoba fizyczna lub prawna wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Table of Contents

Przedmowa

Wprowadzenie

Rozdział 1. Ramy funkcjonowania stosunków pracy w Polsce

1.1. Prawne i polityczne ramy stosunków pracy

1.2. Główni aktorzy stosunków pracy

1.2.1. Związki zawodowe i inne reprezentacje pracowników

1.2.2. Organizacje pracodawców

1.2.3. Władze centralne i lokalne

1.3. Układy zbiorowe pracy

Rozdział 2. Kryzys i wyzwania dla dialogu społecznego

2.1. Aspekty kryzysu związane z gospodarką i zatrudnieniem

2.2. Dialog społeczny i stosunki pracy w czasach kryzysu

2.2.1. Szczebel centralny

2.2.2. Szczebel międzybranżowy

2.2.3. Szczebel branżowy i szczebel przedsiębiorstwa

Rozdział 3. Oddziaływanie dialogu społecznego i rozwiązań politycznych

3.1. Zmiany ustawowe

3.2. Instrumenty fiskalne

3.3. Zmiany w zakresie układów zbiorowych pracy i elastyczności płac

3.4. Inne systemy

3.4.1. Ograniczenie składek przekazywanych do Otwartych Funduszy Emerytalnych

3.4.2. Reforma wieku emerytalnego

Wnioski

Bibliografia

Abstrakt