Polityka państwa wobec trzeciego sektora: nie tylko jedna ustawa

Przedstawiamy kolejny, trzeci już numer kwartalnika "Trzeci Sektor". Głównym tematem jest tym razem współpraca organizacji pozarządowych z administracją publiczną. Wzorem dwóch poprzednich numerów głównemu tematowi w całości poświęcony jest dział "Pryzmat" (pięć artykułów), a także dział "Punkty widzenia", w którym zamieszczamy bardziej swobodne uwagi i komentarze. Wybierając problematykę współpracy międzysektorowej, nie sposób pominąć oceny prawnych regulacji współpracy państwa i sektora obywatelskiego zawartych w uchwalonej w 2003 r. Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Trzy pierwsze artykuły z "Pryzmatu" koncentrują się na różnych aspektach funkcjonowania tej ustawy: ogólnych zasadach współpracy (Grzegorz Makowski), prawnym uregulowaniu pracy ochotniczej w organizacjach pozarządowych i jednostkach administracji publicznej (Tomasz Kasprzak) oraz mechanizmach konsultacji społecznych i problemie reprezentatywności trzeciego sektora w kontaktach z władzami (Tomasz Tracz). Wyniki badań pozwalających oszacować wpływ Ustawy omawia z kolei Jan Herbst, a oceny nowych regulacji prawnych dokonują uczestnicy dyskusji zamieszczonej w "Punktach widzenia" oraz (tamże) Krzysztof Więckiewicz w rozmowie z sekretarzem redakcji.

W dziale prawnym zamieszczamy z kolei uwagi Michała Gucia odnoszące się do rozporządzenia wykonawczego do Ustawy , regulującego techniczne aspekty organizacji konkursów na wykonywanie zadań publicznych, a także o przygotowanym przez Ministerstwo Polityki Społecznej projekcie nowelizacji tego rozporządzenia. W tym samym dziale publikujemy tekst Magda leny Arczewskiej i Piotra Steca, którzy odpowiadają na pytanie, czy spółki handlowe mają i - co wydaje się istotniejsze - czy powinny mieć prawną możliwość ubiegania się o wprowadzony Ustawą status organizacji pożytku publicznego. Tekst ten jest swoistym komentarzem do decyzji wrocławskiego sądu, który pod koniec 2004 r. wpisał spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o do rejestru organizacji pożytku publicznego, uznając ją tym samym także za organizację pozarządową.

W końcowej części kwartalnika publikujemy, przygotowaną przez Barbarę Lewenstein, recenzję pakietu czterech publikacji wydanego przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, omawiającego regulacje Ustawy i kształtującą się pod ich wpływem praktykę społeczną.

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie powstała jednak w instytucjonalnej i prawnej próżni, nie ona jedna decyduje też o kształcie rozwijanej w Polsce współpracy instytucji państwowych i samorządów terytorialnych z organizacjami pozarządowymi. Co więcej, uchwalenie Ustawy było zwieńczeniem aż sześcioletnich prac nad przygotowaniem prawnych regulacji współpracy. Ustawa niejako dopełniła reformy systemowe poszczególnych dziedzin polityki społecznej, takich jak pomoc społeczna, ochrona zdrowia czy wsparcie dla osób niepełnosprawnych, nakładając na zreformowane instytucje publiczne obowiązek współpracy z podmiotami sektora obywatelskiego. Dlatego warto spojrzeć na Ustawę z szerszej perspektywy kształtowania się w Polsce po 1989 r. polityki państwa wobec sektora obywatelskiego. Warto też - w 25. rocznicę powstania ruchu Solidarności - zadać sobie pytanie, jak dalece skonstruowany model współdziałania służb publicznych i organizacji pozarządowych jest zgodny z ideałami tego ruchu, czy rzeczywiście prowadzi do uspołecznienia państwa i upodmiotowienia społeczeństwa oraz czy sprzyja budowaniu więzi społecznych, zarówno pionowych (między potrzebującymi i udzielającymi wsparcia), jak i poziomych (pomoc wzajemna), słowem - czy przyczynia się do wzmacniania społecznej solidarności.

Polityka państwa wobec sektora pozarządowego po 1989 r.

Obywatelskie tradycje Sierpnia '80

Trzeci sektor - czy zdajemy sobie z tego na co dzień sprawę, czy też nie - jest jednym ze spadkobierców ruchu Solidarności z początku lat osiemdziesiątych. Ruch ten wpisał się wprawdzie w ramy instytucjonalne związku zawodowego, ale miał charakter nie tylko pracowniczy, ale także polityczny i obywatelski. Co ważniejsze, dążył do tworzenia struktur społeczeństwa obywatelskiego niezależnych od państwa, ale nastawionych na współpracę z nim dla dobra wspólnego, czy - używając języka Ustawy z 2003 r. - dla pożytku publicznego. Polska według "projektu Pierwszej Solidarności" miała bowiem być - jak zauważył Edmund Mokrzycki - nie tyle liberalną, wolnorynkową demokracją, ile "rzecząpospolitą samorządną".

Niestety, stan wojenny rozbił Solidarność jako masowy ruch społeczny, a po 1989 r. owe trzy nurty zaangażowania społecznego Polaków rozdzieliły się instytucjonalnie, przy czym nurt związkowy mimo wszystko związał się z "wielką polityką" przemian ustrojowych, podczas gdy sektor społeczny próbował się od polityki odciąć (z wzajemnością). Co więcej, owo rozproszenie sprawiło, że społeczne doświadczenie Sierpnia '80 nie odegrało dostatecznej roli w przemianach dekady lat dziewięćdziesiątych, a "projekt Pierwszej Solidarności" wydawał się nie przystawać do rzeczywistości rodzącego się kapitalizmu. Jak podkreśla Wiktor Osiatyński, w warunkach nowego ustroju "[.] konkurencja wyparła solidarność. [.] już we wczesnej fazie transformacji nastąpiło odejście od równości, sprawiedliwości, współuczestnictwa i solidarności. Rewolucja podjęta w imię tych wartości zwróciła się więc w praktyce przeciw nim". Edmund Mokrzycki wskazuje na anomijny efekt tego procesu: "Polska >>rzeczpospolita samorządna<< nie przetrwała systemu, z którym walczyła. To specyficzne okoliczności tej walki powołały ją do życia i nadały znamiona społeczeństwa obywatelskiego. Upadek komunizmu przyniósł nie tylko >>walkę na górze<<, ale i błyskawiczną, lawinową dezintegrację całego syndromu polskiego społeczeństwa obywatelskiego w każdym z podstawowych znaczeń tego terminu. [.] Zmiany ustrojowe poprawiły radykalnie warunki kształtowania się więzi horyzontalnych, nie zlikwidowały natomiast >>próżni społecznej<<. Przeciwnie, nastąpił nawet pewien regres w tym zakresie. Wrogi stosunek do władz komunistycznych jednoczył ludzi, stwarzał platformę porozumienia i namiastkę autentycznych więzi horyzontalnych. Dziś brak tych więzi (powiedzmy: nikłość) jest bardziej widoczny niż kiedykolwiek".

Trzecia Rzeczpospolita stworzyła jednak przestrzeń dla niezależnej aktywności społecznej i obywatelskiej, choć przez piętnaście lat nie potrafiła włączyć tej aktywności do zasadniczego nurtu zmian systemowych. Warto przypomnieć, że prawo do stowarzyszania się było przedmiotem rozmów okrągłostołowych i stanowiło dla strony "solidarnościowo-społecznej" warunek brzegowy porozumienia. Po 1989 r. państwo polskie przyznało też spore (w porównaniu z innymi państwami demokratycznymi) ulgi podatkowe zarówno organizacjom pozarządowym, jak i ich darczyńcom. Stowarzyszenia uzyskały możliwość pełnego uczestniczenia w debacie publicznej, także w sprawach, które nie dotyczą ich działalności statutowej (w Wielkiej Brytanii rzecz nie do pomyślenia).

Równocześnie w polityce społecznej nie przewidziano żadnego miejsca dla podmiotów pozarządowych. Decentralizacja funkcji społecznej państwa - jeden z dwóch (obok urynkowienia) kierunków zmian systemowych w polityce społecznej - przez długi czas ograniczona była do wspierania samorządności lokalnej. W przekazywaniu kompetencji samorządom posunęliśmy się zresztą bardzo daleko, wyprzedzając wiele krajów Europy Zachodniej. Do dyskusji nad rolą trzeciego sektora w państwie powrócono, gdy ideę decentralizacji wsparto zasadą pomocniczości państwa, wpisując tę zasadę do preambuły Konstytucji RP uchwalonej w 1997 r.

Zasada pomocniczości państwa

Z dzisiejszej perspektywy trudno zrozumieć, jak to możliwe, że w debacie publicznej przez długi czas pomocniczość państwa sprowadzano wyłącznie do wewnętrznych relacji między różnymi strukturami administracji publicznej, wskazując na pierwszeństwo samorządów względem administracji państwowej w wykonywaniu wielu zadań publicznych. Wykładnia taka obowiązywała jeszcze w 1999 r., gdy wprowadzano cztery reformy społeczne, pomijając w nich rolę podmiotów pozarządowych. Tomasz Tracz przypomina co prawda, że w środowisku rządu rozważana była koncepcja domknięcia pakietu zmian systemowych piątą reformą, określającą ramy współpracy międzysektorowej. Było to efektem funkcjonowania przez pewien czas w strukturach rządu Jerzego Buzka urzędu Pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi (funkcję tę pełnił Zbigniew Woźniak), którego biuro przygotowało dokument programowy jednoznacznie łączący zasadę pomocniczości państwa z współpracą międzysektorową w obszarze pożytku społecznego. Zabrakło jednak spójnej koncepcji w zakresie uwzględnienia trzeciego sektora we wdrażanych wówczas reformach. Być może było to związane z niespójnością podejmowanych zmian w poszczególnych dziedzinach sfery społecznej, gdyż cztery reformy nie pokonały socjalistycznego dziedzictwa Polski resortowej. W pułapkę "resortowości" - o czym za chwilę - może wpaść obecnie także trzeci sektor.

Przez niekonsekwencję we wdrażaniu zasady pomocniczości państwa decydenci przyczynili się do antagonizacji relacji między samorządowcami i społecznikami na poziomie lokalnym. Ci pierwsi, broniąc swego mandatu społecznego i zakresu przejętych na jego podstawie od państwa kompetencji, woleli zachować fakultatywny charakter współpracy z organizacjami pozarządowymi. Ustawa o działalności pożytku publicznego próbuje ten stan rzeczy zmienić, proponując partnerstwo międzysektorowe. Ale czy rzeczywiście? I czy skutecznie?

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie a polityka państwa wobec trzeciego sektora

Ustawa nie jest "konstytucją trzeciego sektora", gdyż jej zadaniem jest uporządkowanie współpracy międzysektorowej w obszarze pożytku publicznego. Organizacje pozarządowe - co będę starał się uzasadnić - nie potrzebują "konstytucji" czy "ustawy sektorowej". Mogą wprost odwoływać się do ustawy zasadniczej i zawartych w niej reguł "zagospodarowywania" przestrzeni publicznej. Co więcej, Ustawa z 2003 r. nie jest osią polityki ustawodawcy wobec organizacji pozarządowych. I nie chodzi tutaj o treść tego aktu prawnego, ale o zachowanie samego ustawodawcy. Warto przypomnieć, że w 2004 r. Sejm uchwalił nową Ustawę o pomocy społecznej , wyłączając zlecanie zadań publicznych w obszarze pomocy społecznej spod działania Ustawy o działalności pożytku publicznego . Tym samym Sejm udowodnił, że nie traktuje przyjętych wcześniej reguł współdziałania międzysektorowego za rozwiązanie "systemowe". Ustawa z 2003 r. była wyrazem docenienia trzeciego sektora, a Ustawa o pomocy społecznej - dla swoiście pojmowanej równowagi - obietnicą złożoną sektorowi publicznemu, że zasadnicza konstrukcja systemu pomocy społecznej, uprzywilejowująca instytucje publiczne, nie zmieni się. Ustawodawca nie jest więc kreatorem polityki, ale podmiotem podejmującym decyzje ukierunkowane na realizację kolejnych interesów środowiskowych, branżowych czy grupowych.

Do braku konsekwencji ustawodawcy dodajmy spory wewnątrz rządu. Od kilku lat obserwujemy rozbieżność koncepcji decydentów z resortu finansów i resortu polityki społecznej w zakresie regulacji podatkowych, a także zastosowania przepisów o finansach publicznych oraz o zamówieniach publicznych do odpłatnego zlecania zadań organizacjom pozarządowym. Różnice te co jakiś czas prowadzą albo do pata decyzyjnego (jako przykład może posłużyć zawieszenie w 2000 r. prac na projektem Ustawy o działalności pożytku publicznego ), albo do prób zasadniczego przeorientowania podejścia dzięki przejęciu inicjatywy przez "silniejszego" ministra. Przykładem jest tu - niezrealizowana, na szczęście - koncepcja byłego ministra finansów Grzegorza Kołodki likwidacji wszelkich ulg podatkowych organizacji pozarządowych jako ceny za wprowadzenie mechanizmu jednoprocentowych odpisów w systemie PIT.

Funkcjonowanie "mechanizmu jednego procenta" pokazuje zresztą jeszcze jedną słabość polityki państwa wobec trzeciego sektora: nieskuteczność implementacji upowszechnianych koncepcji. Jedynie 3% obywateli przekazujących 1% podatku dochodowego organizacjom pożytku publicznego (w roku podatkowym 2004), trudno uznać za rozwiązanie "systemowe", na razie jest to w systemie podatkowym raczej opcja marginalna.

W trakcie prac w parlamencie nad Ustawą o pomocy społecznej rozbieżne stanowiska w kwestii trzeciego sektora prezentowali nie tylko przedstawiciele różnych ministerstw, ale nawet jednego resortu - polityki społecznej. Departament Pożytku Publicznego optował bowiem za niewyłączaniem pomocy społecznej spod ogólnych regulacji w zakresie współpracy międzysektorowej, a Departament Pomocy i Integracji Społecznej - za wyłączeniem i utrzymaniem uprzywilejowanej pozycji służb publicznych w systemie pomocy społecznej, co zyskało aprobatę większości posłów. Ten kierunek myślenia był zresztą obecny także później - przy pracach nad projektem Ustawy o zawodzie pracownika socjalnego (Sejm IV kadencji nie zdążył jej uchwalić). Sytuacja ta wskazuje na niebezpieczeństwo posiadania przez trzeci sektor "swojej ustawy", "swojego departamentu" oraz wikłania się w raczej przegraną konfrontację z innymi resortami i departamentami o "sfery wpływu" przy pracach nad innymi ustawami. Nie tędy droga. W interesie społecznym, który jest racją istnienia organizacji pozarządowych, jest pokonanie dziedzictwa Polski resortowej, uspołecznienie funkcjonowania państwa w ogóle, a nie dobudowywanie do obecnego układu interesów wewnątrz administracji jeszcze jednego interesu środowiskowego czy zinstytucjonalizowanego sektora.

Polityka społeczna a polityka wspierania trzeciego sektora

Przedstawione powyżej przykłady braku konsekwencji ustawodawcy i braku koordynacji działań wewnątrz rządu w zakresie polityki wobec trzeciego sektora skłaniają do postawienia pytania, kto z decydentów powinien być za te zadania odpowiedzialny. Problem ten podejmuje Tomasz Tracz. Proponuje on wzmocnienie kompetencji Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztem Ministerstwa Polityki Społecznej, w której znajduje się obecnie Departament Pożytku Publicznego. Po drugie, sugeruje rezygnację z tworzenia fasadowych etatów pełnomocników do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi przy różnych urzędach, a dowartościowanie instytucji dialogu społecznego i obywatelskiego, w tym powołanej na mocy Ustawy Rady Działalności Pożytku Publicznego.

Zdaniem Tracza o zapisanej w Ustawie o działalności pożytku publicznego o wolontariacie wiodącej roli Ministerstwa Polityki Społecznej zadecydował m.in. fakt, że tym właśnie resortem kierowali kolejni decydenci zaangażowani w przygotowanie prawnych regulacji współpracy międzysektorowej. Możne jednak zależność jest odwrotna, a "polityka współpracy z trzecim sektorem" powinna być elementem polityki społecznej państwa? Za takim stanowiskiem przemawia kierunek ewolucji samej polityki społecznej: od polityki redystrybucji dóbr, korygującej ich rozdział dokonany przez rynek za pomocą określonych instytucji (a więc rodzaju polityki sektorowej polegającej na zarządzaniu wybranymi instytucjami), do tzw. aktywnej polityki społecznej, dążącej do zapewnienia uczestnictwa jak największej liczby obywateli w życiu społecznym i na rynku pracy. Wzmacnianie społeczeństwa obywatelskiego jest bez wątpienia ważnym elementem tak definiowanej polityki społecznej. Taka polityka nie jest polityką resortową czy sektorową, rozumianą wyłącznie jako zarządzanie systemem usług społecznych itp. (w ramach którego określone usługi można zlecać "na zewnątrz"). W tym ujęciu polityka społeczna staje się zadaniem rządu, za które odpowiedzialny jest konkretny minister, ale zadaniem przekrojowym, nie dającym się "wepchnąć" do kilku wybranych instytucji, jest to także pewien ogólny model funkcjonowania służb publicznych, tryb podejmowania decyzji. W modelu tym zawiera się zarówno zlecanie zadań, jak i postulowana przez Tomasza Tracza instytucjonalizacja dialogu obywatelskiego. Dla projektowania takiej polityki społecznej potrzebne są jednak nie tyle przetasowania w organizacji poszczególnych resortów, ile zmiana filozofii ich funkcjonowania. Pozostaje sprawą otwartą, czy i ewentualnie jakie działania w tym zakresie podejmie po wyborach parlamentarnych nowa koalicja rządowa.

Modele współpracy państwa i trzeciego sektora: Polska na tle doświadczeń innych państw

Warto w tym momencie zadać sobie pytanie, jakie modele współpracy państwa i organizacji pozarządowych w ramach szeroko rozumianej polityki społecznej funkcjonują w innych krajach i jakie są kierunki podejmowanych tam reform. W literaturze przedmiotu poświęconej rozwiązaniom europejskim wskazuje się na odmienność tradycji niemieckiej i brytyjskiej. Warto też wziąć pod uwagę rozwiązania stosowane w Stanach Zjednoczonych, gdzie udział podmiotów niepaństwowych w systemie wspierania potrzebujących obywateli ma najdłuższa tradycję.

Doświadczenia niemieckie

Model niemiecki polega na ścisłej współpracy służb publicznych i sfederalizowanych organizacji społecznych. Po II wojnie światowej Niemcy włączyły etyczną zasadę pomocniczości państwa (jako taka została ona sformułowana w społecznym nauczaniu Kościoła katolickiego jeszcze w okresie międzywojennym) do swego porządku prawnego. Polegało to na wprowadzeniu zasady pierwszeństwa podmiotów społecznych w świadczeniu usług społecznych przy wykorzystaniu środków publicznych. Model ten opiera się na współpracy, a nie konkurencji. Państwo nie kontraktuje usług z wybranymi na zasadzie konkursu ofert czy otwartego przetargu organizacjami, ale przekazuje całość zadań na danym terenie czy z danej "branży" federacjom organizacji, które następnie rozdzielają je między sobą. Zaletą systemu usług społecznych jest niski poziom jego komercjalizacji (co oznacza m.in. ukierunkowanie wsparcia na najbardziej potrzebujących), wadą - etatyzacja i biurokratyzacja organizacji społecznych oraz mała przejrzystość funkcjonowania systemu. Obecnie w Niemczech podejmowane są więc działania ukierunkowane na wprowadzenie mechanizmów konkurencji między świadczeniodawcami (m.in. przez dopuszczenie podmiotów komercyjnych do świadczenia niektórych usług społecznych).

Doświadczenia brytyjskie

Model angielski ukształtowany został w latach osiemdziesiątych XX w. w ramach polityki urynkowienia i prywatyzacji sfery publicznej. Usługi publiczne są tu zlecane podmiotom niepaństwowym, zarówno non-profit , jak i komercyjnym. Jedne i drugie traktowane są równo, jako należące do jednego "sektora niezależnego". W systemie zlecania zadań obowiązuje konkurencja, a najlepszym trybem wyboru usługodawcy jest otwarty przetarg. Organizacje pozarządowe, konkurując o kontrakty z podmiotami rynkowymi i między sobą, upodobniają się do podmiotów rynkowych. Ulegają komercjalizacji: przygotowanie konkurencyjnej oferty wymaga coraz więcej nakładów, co oznacza konieczność "zarobienia" na wykonywanych zadaniach publicznych, aby zgromadzić środki na przygotowanie kolejnych ofert i pozostanie w systemie. Kontraktowane organizacje często łączą się w konsorcja, aby zwiększyć swoją płynność finansową (za zlecone usługi państwo płaci po ich wykonaniu), mniejsze "wypadają" z systemu współpracy i zawieszają swoją działalność lub kontestują "komercję trzeciego sektora", współtworząc tzw. czwarty sektor: niesformalizowanych (i nieskomercjalizowanych) inicjatyw obywatelskich. Wadą tego systemu jest, oprócz wspomnianej komercjalizacji trzeciego sektora, także niestabilność i fragmentaryczność systemu usług na rzecz ludności (określanych w Wielkiej Brytanii jako social services ), w którym ciągle zmieniają się wykonawcy i podwykonawcy, a udzielane wsparcie staje się odpersonalizowane. W latach dziewięćdziesiątych rząd brytyjski dostrzegł te wady i podjął działania, głównie poprzez tzw. pakty społeczne, na rzecz wzmocnienia innych form współpracy służb publicznych i organizacji pozarządowych.

Doświadczenia amerykańskie

Rozwiązania amerykańskie odpowiadają modelowi brytyjskiemu. Co więcej, to model brytyjski, ukształtowany w latach osiemdziesiątych XX w., wzorowany był, jak zresztą cała brytyjska polityka społeczna okresu Margaret Thatcher, na rozwiązaniach amerykańskich jako tych najbliższych liberalnym korzeniom. Zlecanie zadań publicznych "na zewnątrz" ( contracting out ) odbywa się bez faworyzowania któregokolwiek z sektorów, z tym że zazwyczaj następuje funkcjonalny podział rynku między sektorem non-profit i for-profit albo poprzez specjalizację w określonych dziedzinach (organizacje non-profit świadczą usługi "nieopłacalne" z punktu widzenia maksymalizacji zysku), albo przez podział beneficjentów (bogatsi korzystają z ofert firm, biedniejsi - ze wsparcia organizacji dobroczynnych).

Agnieszka Rymsza omawia doświadczenia amerykańskie, a zwłaszcza amerykańską literaturę przedmiotu oceniającą funkcjonowanie w tym kraju systemu kontraktacji zadań publicznych. Przedstawia założenia teorii third party government Lestera Salamona - znanej, ale rzadko w Polsce przywoływanej - zgodnie z którą system zlecania zadań publicznych organizacjom stwarza niepowtarzalną szansę wykorzystania mocnych stron obu sektorów (zdolność zapewnienia środków to mocna strona sektora publicznego, a odpowiednie dotarcie do potrzebujących wsparcia to walor sektora pozarządowego). Po drugie, autorka przywołuje koncepcję Petera Bergera i Richarda Neuhausa sformułowaną jeszcze w latach siedemdziesiątych XX w. Socjologowie ci wskazywali na efekt empowerment towarzyszący włączeniu organizacji sektora obywatelskiego do polityki społecznej. Obecnie w Europie na nowo odkrywamy tę klasyczną już koncepcję, dostrzegając w podejściu empowerment (drogę do przeciwdziałania społecznej ekskluzji). Najwięcej miejsca Agnieszka Rymsza poświęca jednak koncepcji Michaela Lipsky'ego i Stevena Smitha, którzy wskazują, że model kontraktowania usług publicznych de facto rozbudowuje państwo i uzależnia od niego organizacje pozarządowe.

Warto spojrzeć na zarzuty amerykańskich badaczy z perspektywy porównawczej. W Europie zarzuty upaństwawiania trzeciego sektora adresowane są bowiem w pierwszej kolejności do modelu niemieckiego, w którym brak mechanizmów rynkowych sprzyja etatystycznej symbiozie instytucji publicznych i organizacji społecznych. Rozwiązania anglosaskie postrzegane są zaś jako sprzyjające komercjalizacji trzeciego sektora. Skąd więc takie a nie inne spojrzenie Lipsky'ego i Smitha? Po pierwsze, wydaje się, że urynkowienie organizacji pozarządowych z perspektywy amerykańskiej w ogóle nie jest postrzegane jako problem, w konsekwencji rzadziej poddawane jest krytycznej analizie. Umiejętność poradzenia sobie w sytuacji konkurencji, zakupywanie określonych usług na rynku, podzlecanie zadań itp. - jeśli tylko ma się na to środki - traktowane jest jako oczywista praktyka. Natomiast amerykański analityk wyczulony jest na wszelkie formy utraty niezależności przez podmioty niepaństwowe. W tradycji amerykańskiej państwo ma być sługą obywateli a nie odwrotnie, to obywatele powinni kontrolować urzędników, a nie urzędnicy sprawdzać standardy usług świadczonych przez niezależne organizacje. Po drugie, badacze amerykańscy, opierając się na rzetelnie udokumentowanych wynikach badań empirycznych, pokazują, że odpłatne zlecanie zadań nie jest sposobem urzeczywistniania idei partnerstwa. Jest to bowiem ze swej natury model hierarchiczny, w którym ten, kto zleca i płaci, zyskuje kontrolę nad tym, kto podejmuje się wykonać zlecenie. Im bardziej podejmujący szuka środków finansowych, tym większy poziom kontroli gotów jest zaakceptować. Przed rozwojem takiego scenariusza współpracy międzysektorowej przestrzega opracowanie Agnieszki Rymszy. Jest to scenariusz prawdopodobny. Dlatego należy ograniczać tendencję obserwowaną u obu stron do sprowadzania współdziałania międzysektorowego do odpłatnego zlecania zadań oraz podkreślać potrzebę rozwijania pozostałych, bardziej partnerskich form współpracy zapisanych w Ustawie . Kwestia ta podnoszona jest przez uczestników zamieszczonej w "Punktach widzenia" dyskusji eksperckiej. Jak zmniejszyć ryzyko ubezwłasnowolnienia kontraktowanych organizacji wskazuje też Michał Guć, postulując uelastyczniające zmiany w rozporządzeniu do Ustawy , dotyczącym organizowania konkursów i rozliczania dotacji.

Doświadczenia polskie: w poszukiwaniu złotego środka

Rozwiązania wprowadzone Ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wydają się sytuować polski model współpracy międzysektorowej pomiędzy modelem niemieckim i anglosaskim (wspólne doświadczenia brytyjskie i amerykańskie). Model konkursu ofert zawiera elementy konkurencji, ale nie jest to "twarda" konkurencja otwartego przetargu (jak w modelu anglosaskim) i nie obejmuje podmiotów komercyjnych. Zawiera jednak element przejrzystości, uniemożliwiający powstawanie "karteli socjalnych", za co krytykowany jest model niemiecki. To, moim zdaniem, rozsądny kompromis. Podobny charakter "propozycji środka" ma wprowadzona Ustawą forma odpłatnej działalności statutowej, mieszcząca się między nieodpłatną działalnością statutową i działalnością gospodarczą, choć na razie za mało jest danych, aby ocenić skutki tej regulacji.

Jak pokazuje Jan Herbst, ogólnie Ustawa przyczynia się do rozwoju współpracy administracji publicznej i sektora obywatelskiego, zwłaszcza na poziomie regionalnym. Mniejsze zainteresowanie współpracą na poziomie lokalnym autor wiąże z innymi priorytetami samorządowców z gmin i powiatów (raczej rozwój infrastruktury niż aktywizacja społeczności). Herbst wskazuje też na stagnację na poziomie centralnym, podkreślając, że trudno zrozumieć, dlaczego obowiązek przyjmowania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi obejmuje jedynie samorządy, z pominięciem administracji państwowej.

A mankamenty polskiego modelu? Wielu ekspertów (por. dyskusję w "Punktach widzenia" oraz uwagi Michała Gucia) wskazuje na marginalizację w systemie współpracy małych, lokalnych organizacji. Obserwowana jest także praktyka stosowania zasady "pomocniczości inaczej", zgodnie z którą administracja publiczna powierza zadania publiczne, ale tylko dofinansowuje koszty ich realizacji, w wyniku czego to raczej organizacje pozarządowe wspomagają państwo, a nie odwrotnie. Problemem jest także trudniejsza sytuacja tych organizacji, które z różnych względów nie uzyskały statusu organizacji pożytku publicznego. Są one nie tylko gorzej traktowane przez administracje publiczną przy zlecaniu zadań (co jest niezgodne z zapisami Ustawy ), ale także trudniej jest im znaleźć wsparcie ze strony biznesu.

Gdzie kończy się działalność pożytku publicznego, czyli na granicy biznesu i świata polityki.

Krzysztof Więckiewicz podkreśla, że podstawową zaleta Ustawy jest przyjęta w niej koncepcja działalności pożytku publicznego. Nie wszyscy podzielają ten pogląd (por. dyskusję w "Punktach widzenia"). Tak czy inaczej pojawia się kwestia właściwego zakreślenia granic tej działalności: podmiotowo (kto ją prowadzi?) i przedmiotowo (co należy do tej sfery?).

Jarosław Zbieranek podejmuje problem działalności organizacji pozarządowych o charakterze rzecznictwa interesu grup słabszych. Na przykładzie losów konkretnej propozycji zmiany prawnej, mającej na celu ułatwienie wzięcia udziału w głosowaniu osobom niepełnosprawnym, którą przedstawiła Komisji Ustawodawczej Sejmu RP koalicja organizacji pozarządowych autor pokazuje, jak nieufnie taka forma aktywności organizacji pozarządowych jest traktowana przez posłów. Gdzie kończy się aktywność obywatelska, a zaczyna działalność stricte polityczna? Ustawa nie daje jasnej odpowiedzi (wyłącza jedynie partie polityczne i tworzone przez nie fundacje z grona organizacji pozarządowych). Praktyka parlamentarna pokazuje, że problem rozwiązany nie jest.

Z kolei Magda lena Arczewska i Piotr Stec analizują problematykę styku sektora pozarządowego i biznesowego. Czy spółki prawa handlowego prowadzące działalność non-profit powinny być zaliczone do organizacji pozarządowych? Udzielają na to pytanie odpowiedzi negatywnej (są to, ich zdaniem, jednak podmioty sektora gospodarki) i w sposób pogłębiony uzasadniają zajęte stanowisko. Jednocześnie zaznaczają, że na gruncie obowiązującego prawa, w tym zapisów Ustawy, spółki kapitałowe mają możliwość ubiegania się o status organizacji pożytku publicznego (a tym samym i organizacji pozarządowej). Uznają jednak, że jest to raczej skutek niedoprecyzowania zapisów Ustawy niż wyraz polityki ustawodawcy w tym względzie.

Rozwój trzeciego sektora to nie tylko regulacje ustawowe

Na koniec warto podkreślić, że rozwój sektora obywatelskiego nie zależy tylko od kształtu regulacji prawnych i polityki państwa. Duże znaczenie mają także uwarunkowania wewnętrzne, takie jak sprawność zarządzania organizacjami pozarządowymi czy pozaprawne samoregulacyjne mechanizmy.

Tomasz Schimanek wskazuje, że dla rozwoju poszczególnych organizacji i całego trzeciego sektora ważne są mechanizmy samoregulacyjne normujące m.in. etyczny wymiar działalności non-profit . Jawność i przejrzystość działania to, jak podkreśla, nie tylko (choć też) kwestia wizerunku, ale także warunek utrzymania tożsamości sektora. Autor podkreśla niedostatki polskiego trzeciego sektora w tym względzie: standardy, jeśli obowiązują, mają często charakter fasadowy, a przypadki nadużyć wychwytują raczej media niż środowisko. Zwraca też uwagę, że przejrzyste procedury to nie tylko kontrola społeczna działaczy czy pracowników organizacji, ale także ochrona samych organizacji przed nadmierną ingerencją ze strony darczyńców czy sponsorów.

Ewa Bogacz-Wojtanowska analizuje przemiany w funkcjonowaniu organizacji pozarządowych, wykorzystując koncepcję cyklu życia organizacji wypracowaną w ramach teorii zarządzania. Wskazuje, że w poszczególnych okresach funkcjonowania (fazy: przedsiębiorczości, młodości, formalizacji i odnowy/upadku) organizacja pozarządowa ma inne mocne i słabe strony oraz wymaga odmiennych technik zarządzania. Znajomość tych prawidłowości umożliwia zapobieżenie kryzysom czy nawet upadkowi organizacji.

Hanz Elstrodt, Anamaria Schindler i Andrea Waslander na konkretnych przykładach ilustrują szanse rozwojowe dla organizacji pozarządowych wynikające z podejmowania współpracy z biznesem. Profesjonalne wsparcie z tej strony w przygotowaniu biznesplanu daje podstawy finansowe dla systematycznej - a nie akcyjnej - działalności i sieciowania sprawdzonych inicjatyw. Zdaniem autorów odpowiedzialny społecznie biznes to nie tylko przedsiębiorcy realizujący misję społeczną dla zbudowania dobrego wizerunku, ale to także biznes z "rodowodem NGO-owym". Dobrze zaprojektowana działalność organizacji pozarządowej to nie tylko skuteczna realizacja określonej misji społecznej, ale także nowe miejsca pracy, często dostępne dla osób z grup marginalizowanych na "normalnym" rynku pracy.

Zachęcamy Czytelników do lektury opracowań zawartych w trzecim numerze pisma, a także do aktywnej współpracy: przesyłania własnych opracowań, recenzowania nowych publikacji - zarówno poświęconych szeroko pojmowanej problematyce społeczeństwa obywatelskiego - takich, jak np. zrecenzowana przez Sergiusza Kowalskiego książka Pawła Śpiewaka "Obietnice demokracji" - jak i bezpośrednio dotyczących organizacji pozarządowych. Czekamy też na komentarze dotyczące publikowanych przez nas artykułów oraz polemiki z ich autorami. W niniejszym numerze zamieszczamy polemikę Ryszarda Szarfenberga z Witoldem Kwaśnickim. Mamy nadzieję, że podobne głosy będziemy mogli zamieścić w kolejnych numerach pisma.

Marek Rymsza

redaktor naczelny

BIBLIOGRAFIA

1. DzU 2003, nr 96, poz. 873.
2. Przywołując opracowania zamieszczone w niniejszym numerze kwartalnika, podaję jedynie nazwisko autora. W przypadku innych opracowań zamieszczam w przypisie pełną notę bibliograficzną.
3. E. Mokrzycki, Jaką mamy demokrację? , w: H. Domański, A. Ostrowska, A. Rychard, Jak żyją Polacy , Instytut Filozofii i Socjologii PAN, Warszawa 2001, s. 23.
4. W. Osiatyński, Rzeczpospolita obywateli , Rosner i Wspólnicy, Warszawa 2004, s. 31-32.
5. E. Mokrzycki, op. cit ., s. 23.
6. Bezpośrednim efektem tych rozmów było uchwalenie w 1989 r. Ustawy - Prawo o stowarzyszeniach,
7. J. Wygnański, PIT a filantropia , "Trzeci Sektor" 2003, nr 1.
8. Termin wprowadzony do analiz polityki decentralizacji przez Józefinę Hrynkiewicz. Por. J. Hrynkiewicz (red.), Decentralizacja funkcji społecznej państwa , Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2001.
9. Współpraca administracji rządowej z organizacjami pozarządowymi , Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, październik 1998.
10. M. Rymsza (red.), Reformy społeczne. Bilans dekady , Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004.
11. Grzegorza Makowskiego na ten temat w Kalendarium zmian prawnych zamieszczonym w niniejszym numerze kwartalnika.
12. T. Kaźmierczak, M. Rymsza (red.), W stronę aktywnej polityki społecznej , Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003.
13. E. Leś, Od filantropii do pomocniczości , Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000.
14. A. Zimmer i in., The Legacy of Subsidiarity: The Nonprofit Sector in Germany , w: A. Zimmer, E. Priller (red.), Future of Civil Society. Making Central European Nonprofit-Organizations Work , Vs Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2004.
15. N. Deakin, Public Policy, Social Policy and Voluntary Organisations , w: M. Harris, C. Rochester (red.), Voluntary Organisations and Social Policy in Britain , Palgrave, New York 2001.
16. Next Steps in Voluntary Action , Centre for Civil Society and National Council for Voluntary Organisations, London 2001.
17. R.M. Kramer, Voluntary Agencie and the Contract Culture: Dream or Nightmare , w: J.S. Ott (red.), The Nature of the Nonoprofit Sector , Westview Press, Oxford 2001.
18. M. Rymsza, Kontraktowanie zadań publicznych jako forma współdziałania państwa i organizacji non-profit , w: B. Rysz-Kowalczyk, B. Szatur-Jaworska (red.), Wokół teorii polityki społecznej , Wydawnictwo Instytutu Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2003.
19. M. Rymsza, A. Zimmer, Embeddedness of Nonprofit Organizations: Government - Nonprofit Relationships , w: A. Zimmer, E. Priller (red.), op. cit.