Aktualności

Tekst:

Instytut Spraw Publicznych

Podziel się

Skąd politycy mają na kampanię – dyskusja o systemowych rozwiązaniach


Jesteśmy na finiszu kampanii wyborczej do samorządów terytorialnych, w których startuje blisko 12,5 tysiąca komitetów wyborczych, a wraz z kampanią wyborczą powraca dyskusja o zasadach finansowania ich działalności, padają pytania o efektywność istniejącego systemu oraz potrzebne  zmiany.


O dojrzałości debaty na ten temat mieli okazję przekonać się uczestnicy seminarium: „Skąd politycy mają na kampanię, czyli o zasadach finansowania lokalnych wyborów w Polsce i Niemczech”, zorganizowanego przez Instytut Spraw Publicznych we współpracy z Fundacją Konrada Adenauera 5 listopada br.. Podczas spotkania, w którym wziął udział dr Marcin Walecki (Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE), Katarzyna Batko-Tołuć (Stowarzyszenie Sieć obywatelska - Watchdog Polska), Krzysztof Lorentz (Krajowe Biuro Wyborcze ) i Jerzy Stępień (b. sędzia i prezes Trybunał Konstytucyjnego, Generalny Komisarz Wyborczy w latach 1990 – 1993), poruszone zostały kwestie jawności finansowania kampanii wyborczej, kontroli instytucjonalnej i społecznej, europejskich trendów rozwoju prawa wyborczego, a także kształtu polskiego samorządu terytorialnego.

System ma zapewniać jawność

Podstawą systemu hierarchii zasad finansowania jest jawność, jako wartość konstytucyjna (art. 11 Konstytucji RP). Jak ocenili uczestnicy debaty, obecnie obowiązujące przepisy nie są jednak w stanie zapewnić prawidłowej realizacji tej zasady, między innymi dlatego, że zostały w tyle względem rozwoju technologii informacyjnych. Społeczeństwo oczekuje wiadomości o bieżących wydarzeniach i szybko traci zainteresowanie tym, co już minęło. Tymczasem termin składania sprawozdań finansowych z działalności komitetów wyborczych do Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) wynosi 3 miesiące od zakończenia wyborów. Rozwiązanie takie należy uznać za anachroniczne - po upływie kwartału od aktu elekcji tylko nieliczni są jeszcze zainteresowani tematem i nawet wykrycie jakichkolwiek nieprawidłowości przez PKW nie może wpłynąć na treść wyborów.

Podczas dyskusji pojawiło się kilka propozycji, mających służyć przynajmniej częściowemu uzdrowieniu sytuacji. Pierwszym z takich rozwiązań byłoby nałożenie na komitety obowiązku samodzielnego publikowania rejestru dokonywanych na bieżąco płatności, bez pośrednictwa PKW. Ponadto, warto by wymóg publikowania rejestrów wnoszonych na ich rzecz wpłat i kredytów został nałożony na wszystkie rodzaje komitetów. Obecnie w praktyce dotyczy on jedynie komitetów wyborczych stowarzyszeń i organizacji społecznych oraz wyborców, ale już nie samych partii. Komitety partii politycznych oraz komitety koalicyjne mogą być zasilane jedynie przez przelewy z rachunków funduszy wyborczych danych partii, co w rezultacie powoduje, że wyborca zainteresowany poznaniem źródeł finansowania działalności wyborczej komitetów partyjnych nie ma realnego wglądu w informacje dotyczące ich pochodzenia.

Ta luka prawa nie jest jedynym problemem obowiązującego w Polsce systemu. Podczas debaty wskazano również na potencjał do nadużyć kryjący się w zaciągniętych na poczet kampanii długach. Zgodnie z art. 35 ust. 2 Ustawy o partiach politycznych oraz art. 132 § 3 Kodeksu Wyborczego komitety nie mogą otrzymywać wpłat od osób prawnych. Niezapłacone faktury mogą więc stać się formą nielegalnej darowizny, podobnie wygląda sprawa pożyczek. Z raportów Grupy Państw Przeciwko Korupcji (GRECO – powołana przez Radę Europy w celu podnoszenia standardów walki z korupcją) wynika, że polskie prawo nie zawiera maksymalnej kwoty pożyczek - nie określa też terminu ich zaciągnięcia ani warunków spłaty.

Mechanizmy kontroli publicznej są niewystarczające


Jednym z ustawowych (art. 160 § 1 pkt. 1 K. Wyb.) zadań PKW jest sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Jak jednak podkreślał przedstawiciel tej instytucji obecny na debacie, ściganie przestępstw lub blokowanie sprzecznych z prawem aktywności komitetów należy do zadań organów ściągania, a rolą Komisji jest podsumowanie działalności komitetów w ramach sprawowanej kontroli następczej. Ponadto zasoby ludzkie PKW nie pozwalają na stworzenie odrębnej komórki, która skupiłaby się wyłącznie na kontroli. Na zbyt małą liczbę członków Komisji zwracają uwagę sami jej członkowie. Zmiana w tym zakresie była również przedmiotem rekomendacji grupy ekspertów GRECO.
Zasadność ewentualnego tworzenia „policji wyborczej” kwestionuje się nie tylko przez wzgląd na istniejące już organy uprawnione do ścigania tego typu przestępstw. Zgodnie z danymi PKW, ok. 90% naruszeń wynika z błędów, zwykłej niewiedzy, a nie z przestępczych intencji. Dlatego padają propozycje zwrócenia się w kierunku prewencji, czyli skupienia się na pomocy i wsparciu komitetów, przykładowo przez organizację i upowszechnienie szkoleń dla pełnomocników finansowych komitetów wyborczych. Podobne metody stosowane są w Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczonych, Kanadzie czy Francji. Doświadczenia PKW pokazują, że i w Polsce jest zapotrzebowanie na tożsame rozwiązania. Wprawdzie organy wyborcze prowadzą własną działalność informacyjną, przy rejestracji komitetów zapewniając szczegółowe wyjaśnienia, odpowiadając na spływające zapytania oraz udzielając konsultacji telefonicznych, jednak nie są to działania wystarczające.


Większa przejrzystość systemu finansowania partii politycznych


Zwiększenie finansowania partii politycznych z subwencji z budżetu państwa miało zapobiec korupcji partyjnej i przyczynić się do większej przejrzystości finansowania polityki. Wycofanie się z tej strategii jest ryzykowne przez wzgląd na mało przejrzyste regulacje dotyczące finansowania partii politycznych ze środków prywatnych. Jest też sprzeczne z rekomendacjami Rady Europy (GRECO). Polska jest jednak zaliczana do grupy państw silnie uzależnionych od finansowania partii politycznych z budżetu. Zdaniem uczestników dyskusji potrzebne jest więc przeprowadzenie II etapu reformy i wprowadzenie systemowych zmian, które umożliwią większą przejrzystość finansowania polityki przy jednoczesnym zwiększeniu udziału kapitału prywatnego. Do pewnego stopnia inspiracji dla takich rozwiązań można szukać w systemie niemieckim.
Zniekształcona idea samorządu terytorialnego oraz problem z referendami lokalnymi
Eksperci zwrócili uwagę na problem wypaczenia idei samorządu terytorialnego. Zgodnie z Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego (art. 3 Karty), którą Polska ratyfikowała, społeczności lokalne powinny rządzić za pośrednictwem rad, którym podlegają organy wykonawcze. Po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów, prezydentów, pozycja rad została jednak dramatycznie zdeprecjonowana, a możliwości sprawowania kontroli nad władzami wykonawczymi pozostają iluzoryczne. W społecznościach lokalnych wytworzyły się układy, które uniemożliwiają dostęp do samorządów nowym osobom i częściowo odpowiadają również za niską frekwencję wyborczą. W tym kontekście, wysuwany przez niektóre ugrupowania polityczne postulat kadencyjności, nawet jeśli zostanie spełniony, może okazać się nieskutecznym narzędziem. Organy wykonawcze gminy – tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta – niejednokrotnie bowiem skupiają wokół siebie liczną grupę ludzi, zapewniając im stanowiska oraz stały, pewny dochód. Współuczestnicy takiego układu będą go chronić, dlatego w wypadku konieczności zmiany osoby na danym stanowisku wynikającej z wprowadzenia kadencyjności, grupa wybierze naturalnego następcę. W ten sposób wewnętrzny układ zostanie zachowany. Ewentualni kandydaci opozycyjni się nie przebiją.

Większość uczestników seminarium zgodziła się też z tym, że ustawa o referendach lokalnych ma liczne słabości. Luki prawne uniemożliwiają  interpretację przepisów, a przez to utrudniają organizację referendum. Brakuje w niej praktycznie jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby na faktyczną kontrolę finansowania kampanii referendalnych, szczególnie prowadzonych przez niezrzeszonych obywateli lub utworzone przez nich organizacje. Choć ustawa wymaga pilnych zmian, według biorących udział w seminarium ekspertów, muszą one zostać dokonane z dużą rozwagą – uregulowanie zasad kampanii informacyjnej oraz jej finansowania powinno być jasne i szczegółowe, a jednocześnie nie tak rygorystyczne jak w przypadku regulacji Kodeksu wyborczego.


Konieczność zwiększenia kontroli społecznej


Eksperci GET (GRECO Evaluation Team) zauważyli, że proces kontroli wyborczej w Polsce opiera się na prywatnych firmach, które nie dysponują właściwymi środkami ani możliwościami, aby wykryć wszystkie nadużycia. Wzmocnienie mechanizmów kontroli społecznej oraz promowanie jej w społeczeństwie jest konieczne. Organizacje pozarządowe nie dysponują jednak środkami, które umożliwiłyby im prowadzenie rzetelnej i wystarczającej analizy finansowania polityki. Problemem jest też brak współpracy ze strony kontrolowanych podmiotów, czego dowodzi sprawa Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska, które wykorzystując zasady dotyczące dostępu do informacji publicznej wystosowało do partii politycznych wnioski m.in. o udostępnienie umów na przeprowadzane badania społeczne i spotkało się w tej kwestii z szeregiem odmów. Dopiero właściwe orzeczenia sądu administracyjnego skłoniły partie polityczne do współpracy i nadesłania odpowiednich dokumentów.

Jak pokazała dyskusja, obecny system finansowania polityki ma wiele poważnych luk i wymaga zmian. Jak stwierdził dr Marcin Walecki, „to jest tykająca bomba, która prędzej raczej, niż później wybuchnie”. Dlatego czas rozpocząć refleksję i konkretne działania nad jego zmodyfikowaniem. 
 
Oprac. Inga Dudek

Zapisz się do newslettera
Newsletter