Ustawy ustrojowe – ustawa o samorządzie gminnym, samorządzie powiatu oraz o samorządzie województwa – określają funkcję radnego w jednostce samorządowej jako pośredniczenie między mieszkańcami jednostki a jej władzami. Tak zdefiniowana rola wydaje się o tyle istotna z punktu widzenia partycypacji publicznej, że w wielu jednostkach samorządowych możliwości bezpośredniego wpływania przez mieszkańców na treść tworzonego przez władze samorządowe prawa są dość znikome. Statuty jednostek samorządu terytorialnego często nie przewidują możliwości występowania przez mieszkańców z inicjatywą uchwałodawczą. Role konsultacyjno–opiniodawcze w samorządach są z kolei częstokroć zarezerwowane dla organizacji pozarządowych, których działalność koncentruje się na określonych obszarach tematycznych, nie stanowią więc one de facto reprezentacji lokalnej wspólnoty. Radni – jako główni „prawodawcy” w samorządzie lokalnym – są zatem kluczowymi rzecznikami interesów i postulatów mieszkańców jednostki samorządowej w jej gremiach decyzyjnych.
Kluczowe z perspektywy tematyki partycypacji publicznej znaczenie mają art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i analogiczne art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tymi przepisami, radny jest zobligowany kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, ma obowiązek utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia. Ustawy nie regulują jednak kwestii tego, w jakich formach ma się odbywać to „utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami” i kontaktowanie się z nimi. Tego problemu dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze wydane niedawno przez wojewodę zachodniopomorskiego (DzUrz z 21 stycznia 2013 r., poz. 299).
Rada pewnej zachodniopomorskiej gminy przyjęła uchwałę w sprawie zmiany statutu gminy, w której zawarto m. in. postanowienie nakładające na radnych obowiązek odbywania – nie rzadziej niż raz na kwartał – planowanego dyżuru w swoim okręgu wyborczym lub w lokalu rady w celu przyjmowania postulatów od mieszkańców okręgu oraz uczestniczenia w zebraniach samorządu mieszkańców. Postanowienie to zostało jednak zakwestionowane przez wojewodę, który uznał je za naruszające w istotny sposób art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jaką argumentację przedstawił organ nadzoru? Przywołując przepis nakazujący radnym utrzymywać stałą więź z mieszkańcami, wojewoda podkreślił, że „ustawodawca nie określił zasad, form ani metod tych kontaktów, nie upoważnił do tego także organu stanowiącego gminy, w związku z czym organ ten nie ma możliwości wprowadzania takich regulacji w podejmowanych przez siebie aktach – w tym w uchwale w przedmiocie przyjęcia statutu gminy.” Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego mogą tworzyć akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią z kolei, że gminy są uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. W oparciu o te regulacje wojewoda uznał, że rada gminy nowelizując statut przekroczyła granice upoważnienia ustawowego, a tym samym w istotny sposób naruszyła prawo. Dlatego też organ nadzoru uchylił postanowienie uchwały nakładające na radnych obowiązki w ramach utrzymywania kontaktów z mieszkańcami gminy. Warto dodać jednak, że pogląd wyrażony przez wojewodę (podobnie zresztą wypowiadały się też sądy administracyjne) nie jest podzielany przez wszystkich; w doktrynie można znaleźć opinie, że zasady i formy utrzymywania przez radnych „stałej więzi” z mieszkańcami jednostki samorządowej należą do materii statutowych jako sprawy z zakresu organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów. Kwestia tego, jakie obowiązki – i w jaki sposób określone – powinni mieć radni w ramach utrzymywania kontaktów z mieszkańcami, może więc prowadzić do wątpliwości i rozbieżności w praktyce.
Autor: Anna Krajewska
Źródła: http://e-dziennik.szczecin.uw.gov.pl, www.rp.pl
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
